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创新我国电信监管体制的探讨

俞云鹤


摘要：本文试以中央关于构建和谐社会的重大原则和创新精神，分析电信法草案设定的电信监管体制的弊病，并就电信法应创新重构电信监管体制的四个法律问题提出粗浅的看法，希望引起有关部门的考虑。


2006年10月11日，党的十六届六中全会一致通过的《中共中央关于构建社会主义社会和谐社会若干重大问题的决定》（以下称《决定》），明确规定当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是建设“创新型国家”，提出构建社会主义和谐社会必须遵循的重大原则和“坚持把创新精神贯穿到治国理政的各个环节”等一系列政策措施。如何贯彻《决定》的重大原则和创新精神，在《电信法》立法过程中创新我国电信监管体制，是值得立法机关、主管部门和电信业内外认真研究和探讨的重要课题。

一、 我国电信监管体制的改革轨迹

为了探讨如何创新我国电信监管体制，有必要回顾一下我国电信监管体制的改革轨迹，以作出符合实际的分析。
我国电信监管体制的改革轨迹，是伴随着电信业的发展和改革而逐步进展的。根据电信监管主体和制度的不同变化，我国电信监管体制改革大体可分为三个阶段。
第一阶段，1998年以前，国家通过邮电部对全国的邮政和电信实施管理，各省、自治区、直辖市邮电管理局则对本行政区域内的邮政和电信实施管理，形成中央政府与地方政府两级管理体制。这一阶段，我国电信管理体制的特点是管理机构“政企合一”，各级邮电管理局既实施行政管理，又经营邮电业务。因此可以说，当时在我国不存在现代意义上的电信监管体制。
第二阶段，1998年，根据国务院机构改革方案，国家撤销邮电部、电子工业部，组建成立信息产业部。2000年，《电信条例》发布后，各省、自治区、直辖市通信管理局相继成立，在信息产业部的领导下对本行政区域内的电信业实施监管职能。在这种垂直集中统一的电信监管体制中，地方政府与通信管理局之间没有直接的领导关系，各地通信管理局更类似于信息产业部的派出机构。这一阶段，电信监管机构已基本实现“政企分离”，我国开始形成现代意义上的电信监管体制。
第三阶段，2001年12月，我国正式加入世界贸易组织，签订了议定书和有关法律文件，其中包括承诺开放电信服务业的文件。为适应这一改革开放形势，我国在加大电信改革的同时，加快了《电信法》的立法进程。目前，《电信法》草案正在国务院进行审议，看来今年年底前由全国人大常委会审议通过已不可能。这一阶段尚未完结，电信监管机制在这个阶段中将依照《电信法》予以重构和创新。目前各方面对于《电信法》草案，仍然有许多不同意见。我国究竟应当设定什么样的电信监管体制，也尚未定论。

二、 《电信法》草案设定的电信监管体制的几点弊端

电信监管体制是《电信法》立法的关键问题。《电信法》历次草案设定的电信监管体制，是一种比现行体制更加强调集中统一的体制。
目前正在国务院审议的《电信法（征求意见稿）》明确规定：
“国务院电信监督管理机构（以下简称电信监管机构）依法对全国电信业实施监督管理。
电信监管机构可以根据需要设立派出机构，派出机构依照电信监管机构的授权，履行监督管理职责”。
根据《决定》构建社会主义和谐社会的重大原则重新审视《电信法》草案，发现《电信法》草案设定的电信监管体制存在的弊端，是比较明显的。

（一）这种体制与构建和谐社会的以人为本原则不符。
《决定》指出：“必须坚持以人为本。始终把最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点”。
目前，我国电话用户总数已突破7亿，居世界第一；互联网上网人数超过一亿，居世界第二；电信业已成为我国的支持产业之一。面对如此庞大规模的电信和信息服务市场，在现行垂直单一的电信监管体制下，要进行有效的监管已经十分困难。由于信息产业部在各地设立的通信管理局和地方政府信息化主管部门一地并存，通信管理局又不受当地政府的领导，因此在各地电信监管上存在着机构重叠、力量分散、妨碍服务、影响效能的体制性弊端。据了解，电信监管机构人力资源严重不足，各个省级通信管理局的人员通常不到20人，加上信息产业部分管电信的人员，全国从事电信监管工作的人员仅仅数百人，根本无力对我国庞大的电信市场实施进行有效的监管。然而，《电信法》草案设定的电信监管体制，试图坚持并进一步强化这种垂直单一的电信监管体制，将几十项监管任务都法定国务院电信监管机构一家承担，使体制性弊端更加突出。以行政复议为例，不采用条块给合、分级管理的体制来做到中央与地方分工负责、疏导压力，地方政府和其他有关部门就没有法律依据来分工处理电信领域的争议和纠纷，造成所有案件都要到国务院电信监管机构去处理的局面，必然形成“看得见的管不了，管得了的看不见”的监管困境，与《决定》提出的以人为本原则不相符合，最终导致无法坚持以人为本，“实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益”。
而且，随着我国社会经济的发展，随着我国电信业市场化、法治化、国际化的飞速发展，广大电信用户对电信服务质量的要求将越来越高。加强电信监管力度，提高电信服务水平，构建与广大用户的和谐关系，已成为电信监管机构和电信业贯彻以人为本原则的大事。在这种形势下，再延续甚至强化这种集中统一的垂直监管体制，并不能真正加强电信监管，是既不利于电信改革与发展，也不利于更好地为广大电信用户服务的。

（二）这种体制与构建和谐社会的科学发展原则不符。
《决定》指出：“必须坚持科学发展”，“实现经济社会全面协调可持续发展”。
电信具有集中性、技术性、专业性强的特点，《电信法》草案设定的电信监管体制，将电信全程全网的技术特点与一统到底的管理体制相混淆，拟推行比现行监管体制更强调集中统一的垂直监管模式。但是它忽视了电信同时具备的其他特点，即电信还具有综合性、社会性、建设配套性强的特点。为适应电信的这两方面的特点，应当按照《决定》提出的科学发展原则，从促进电信业全面协调可持续发展出发，实行中央与地方条块结合、分级管理的电信监管体制。
这方面值得特别注意的是，不应当把地方政府排斥在电信监管体制以外。近十年来各地信息化建设的实践证明，全国各地地方政府对于加强电信监管、促进电信发展的作用是十分重要的。
----促进信息化建设包括电信的发展，是地方党委和政府责无旁贷的职责。改革开放以来，各地投入了大量人力、物力和财力，在当地电信基础设施建设和电信监管协作配合方面做了大量工作，取得了一定的成绩，显示了电信监管应当实行条块结合、分级管理的必要性。
----地方政府在电信网络建设与规划上发挥着独特的不可替代的作用，诸如集约化通信管线的建设、移动通信基站的选址等，地方政府都承担着重要的组织管理与协调责任，并根据需要提请地方人大立法或者制定政府规章，促进了各地电信业的持续健康有序发展。
----网络与信息安全工作，历来是在中央统一领导下，由地方党委和政府承担重要责任。中央曾多次发文，强调互联网管理体制要遵循各有分工、加强属地管理的原则。信息安全涉及城市安全和经济安全，是需要综合治理的全局性问题，需要国务院相关部门和地方政府参与管理。显然，电信网络和信息安全，绝不仅仅是电信监管机构一家能完全管得了的事情。
----在电信群体性矛盾的及时处理方面，基本上是依靠地方政府来协调解决的。近年来，地方政府花费了较多精力解决电信领域频发的各类社会突发事件，如电信用户集体性维权行为、针对设置通信基站的群体性信访、电信公共资源的无序争夺等，与电信监管机构协同工作，妥善处理，保障了电信的稳定发展。
然而《电信法》草案，除规定地方政府具有配合电信建设的义务外，无视地方政府参与电信管理的成功实践，无视地方政府在电信监管中的重要作用，所设定的电信监管体制完全排斥地方政府的参与，是违背科学发展原则的，是很不合理的。

（三）这种体制与构建和谐社会的改革开放原则不符。
《决定》指出：“必须坚持改革开放”，“提高改革决策的科学性、改革措施的协调性，建立健全充满活力、富有效率、更加开放的体制机制”。
《电信法》草案在设定电信监管体制时，借鉴了国外电信监管体制和我国银行、证券业监管体制的情况，决定设立集中统一的电信监管体制，即设立国务院电信监管机构及根据需要在地方设立派出机构。
应当肯定，电信业与银行、证券业在统一性、专业性、技术性强这些方面是相近的，电信监管体制借鉴我国银行、证券业监管体制的情况来设定，有其一定的道理。但是更应当看到，电信业包括电信制造业和电信服务业两大领域，涉及电信改革和发展的许多任务与各有关部门和各地方政府息息相关，仅仅靠垂直统一的电信监管机构一家是无法圆满完成的。例如，电信管道建设与维护、驻地网建设与维护、公共电信配套设施建设与维护以及相关重大矛盾的及时处理等事项，如果没有地方政府和其他有关部门的参与或协作，肯定是做不好的。据此，《电信法》草案在设定电信监管体制时全盘照抄我国银行、证券监管体制，是不适当的。
也应当肯定，鉴于电信业规模经济的共同特性，借鉴发达国家在电信监管体制方面的经验，是必要的。但是更应当看到，近十年来在许多发达国家掀起了一股电信法律改革的浪潮，其中包括对电信监管体制的改革和完善。在美国，为充分发挥各州的作用，已进一步完善了联邦通信管理局（FCC）和各州之间在电信监管体制上的协调，将本地电话的部分管理职能和开放本地电信业务的部分决策权交给了各州政府。在英国，已从过去单一的政府专职部门的监管体制，改革为增加电信行业的自我管控、消费者的自由选择以及其他政部门的配套监管的混合体制。在澳大利亚，国家通信管理局(ACA)和竞争与消费委员会(ACCC)负责电信监管事务，并在各州设立办事处，与州政府共同处理电信监管事项。从世界范围看，发达国家尽管对电信大多实行中央监管机构的直接管理，但同时都十分注重发挥地方政府的作用。对比之下，我国《电信法》草案设定的电信监管体制，完全排斥地方政府的作用，并没有很好地借鉴和吸收国外的成功经验。

（四）这种体制与构建和谐社会的民主法治原则不符。
《决定》指出：“必须坚持民主法治”，“实施依法治国基本方略，建设社会主义法冶国家”。
《电信法》草案设定的电信监管体制，与我国宪法、法律关于国家机构职权的规定有所相违，与构建社会主义和谐社会的民主法治原则不尽相符。
财政部


关于印发《外国政府贷款项目监督检查办法》的通知

财金〔2011〕117号　　　　


国务院有关部委、有关直属机构，各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局，财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处，有关银行、采购公司、中央管理企业：
　　为了进一步贯彻实施《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第38号）和《外国政府贷款管理规定》（财金〔2008〕176号），规范和加强对外国政府贷款项目的监督检查，督促各有关机构严格遵守制度规定，防范和纠正违规行为，提高贷款资金的使用效益，现将我部制定的《外国政府贷款项目监督检查办法》印发你们，请遵照执行。
　　附件：外国政府贷款项目监督检查办法
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财政部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○一一年九月二十六日



附件：

外国政府贷款项目监督检查办法

第一章　总　　则

　　第一条　为了规范和加强对外国政府贷款项目和资金的监督检查，提高贷款项目的实施质量和资金的使用效益，根据《国际金融组织和外国政府贷款赠款管理办法》（财政部令第38号）、《财政检查工作办法》（财政部令第32号）及其他有关规定，制定本办法。
　　第二条　财政部门、转贷银行和采购公司对利用外国政府贷款资金建设项目的监督检查以及项目单位对自身贷款项目的自查，适用本办法。
　　第三条　监督检查工作以统筹规划、依法监督、注重预防、规范管理为原则，督促有关机构遵守贷款规章制度，防范和纠正违规操作，提高贷款资金使用的合规性和有效性。
　　检查结果是项目评价的重要依据，应当在有关监督检查机构之间共享。

第二章　机构职责

　　第四条　财政部履行下列职责：
　　（一）研究建立科学有效的监督检查机制，制定监督检查相关制度；
　　（二）组织实施对项目的监督检查；
　　（三）对有关机构履行监督检查职责进行督促、指导；
　　（四）对有关机构履行职责的情况进行检查、评价及奖惩；
　　（五）财政部驻各地财政监察专员办事处（以下简称专员办）对所在地区的项目进行监督检查。
　　第五条　省级财政部门作为本地区外国政府贷款工作的归口管理机构，履行下列职责：
　　（一）制定本地区的项目监督检查制度；
　　（二）制定年度检查计划并报财政部备案；
　　（三）组织实施对本地区项目的监督检查；
　　（四）配合有关监督检查机构对本地区项目的检查；
　　（五）落实或者督促有关单位落实对违规问题的处理。
　　第六条　按照财政部规定及委托，转贷银行履行下列职责：
　　（一）对项目进行贷后检查，识别、防范还款风险；
　　（二）监控贷款资金的运行，检查贷款资金使用的合规性；
　　（三）对可能存在问题的项目进行实地检查，向财政部和省级财政部门报告检查情况；
　　（四）配合有关监督检查机构的检查；
　　（五）履行财政部规定或者委托的其他监督检查职责。
　　第七条　按照财政部规定及委托，采购公司履行下列职责：
　　（一）监督项目的招标评标、合同签署、到货验收、安装调试等过程；
　　（二）对采购设备的到货或者运转情况进行现场核查，定期向财政部和省级财政部门报告核查情况；
　　（三）配合有关监督检查机构的检查；
　　（四）履行财政部规定或者委托的其他监督检查职责。
　　第八条　项目单位履行下列自查职责：
　　（一）完善项目的内部控制制度和监督检查制度；
　　（二）定期对贷款资金的使用情况和财务会计制度执行情况进行自查；
　　（三）配合财政部门、转贷银行和采购公司等监督检查机构对项目的检查；
　　（四）按照检查处理决定进行整改。

第三章　检查范围、对象和内容

　　第九条　监督检查的范围包括在建项目和竣工项目。基本建设项目的竣工以通过验收并提交竣工报告为准；设备采购项目的竣工以设备安装使用并入账为准。
　　已全部偿还贷款本息的项目，不纳入监督检查范围。
　　第十条　监督检查的对象包括项目单位和与项目有关的财政部门、转贷银行、采购公司、供货商等其他单位。
　　第十一条　监督检查包括以下内容：
　　（一）项目财务制度的建立和执行情况；
　　（二）项目的实施进度以及影响项目实施的问题；
　　（三）项目申报过程的合规性；
　　（四）项目选取采购公司和贷款招标采购的合规性；
　　（五）贷款资金的提取和支付情况；
　　（六）设备采购的到货和运营情况；
　　（七）贷款本金、利息和费用的偿还和支付情况；
　　（八）项目机构变更及实施内容调整情况；
　　（九）完工项目的验收交付使用情况；
　　（十）项目目标的实现情况；
　　（十一）财务会计核算的合规性；
　　（十二）财政部要求的其他检查内容。
　　第十二条　项目单位应当归档整理并妥善保管贷款项目的可行性研究报告、项目建议书、资金申请报告、转贷协议、招标文件、投标文件、评标结果、商务合同、工程进度报告、监理报告、竣工报告、提款申请、还款指令、支付指令以及贷款管理部门对项目的批复文件等档案资料。
　　项目档案资料的保存期限按国家有关规定执行。没有规定保存期限的，应当自项目竣工之日起至少保存10年或者至项目还本付息完毕。
　　第十三条　监督检查主要包括日常检查和重点检查。

第四章　日常检查

　　第十四条　日常检查是指在项目实施过程中，由专员办、省级财政部门、转贷银行、采购公司以及项目单位对项目实施的各个环节进行的经常性检查。
　　日常检查主要针对在建项目。对于竣工项目，有关监督检查机构可以根据需要进行日常检查。
　　第十五条　各级财政部门、转贷银行和采购公司应当按照职责分工，及时审查项目的可行性研究报告、财务报告、工程进度报告、竣工报告、招投标文件、商务合同、提款申请、支付指令等各类材料，全面掌握项目实施和资金管理情况，确保项目实施符合各项规定。
　　第十六条　项目单位及其他有关单位应当按照规定的时限和要求，向有关部门报送项目书面材料，并对所报材料的真实性负责。
　　第十七条　省级财政部门每年应当对全部在建项目进行至少1次现场核查，掌握项目实施的进度和质量，协调解决项目存在的问题，确保项目实施符合规范。
　　省级财政部门可以委托下级财政部门或者中介机构进行现场核查。
　　省级财政部门应当于每年1月底前向财政部提交上一年度的现场核查汇总报告，其中包括对每个项目的核查时间、核查人员及结论等。现场核查汇总报告应当抄送当地专员办。
　　第十八条　转贷银行可以结合项目的提款支付、还本付息等情况，对项目进行现场检查。
　　财政部其他规定对转贷银行实施现场检查有具体要求的，转贷银行应当严格执行。
　　第十九条　采购公司应当对贷款项目采购到货情况进行现场核查，确保采购的货物与商务合同及有关部门的批复相符。
　　采购公司应当于每年1月底和7月底前向财政部报送现场核查工作半年汇总报告，其中应当包括对每个项目现场核查的时间、核查人员和结论等。现场核查工作半年汇总报告应当抄报省级财政部门。
　　第二十条　项目单位应当按照国外贷款机构的要求和国内贷款管理的有关规定建立内部控制制度，按季度对贷款资金的使用和采购设备的运行情况进行自查，发现问题应当及时向有关部门报告。
　　第二十一条　国外贷款机构或者国内其他管理部门对项目实施检查时，地方财政部门应当随时掌握情况，发现问题应当及时报告上级财政部门，重大问题应当报告财政部。

第五章　重点检查

　　第二十二条　重点检查是指由会计、审计等方面的专业人员对项目进行的全面、深入检查。
　　重点检查的范围包括在建项目和竣工项目。
　　第二十三条　重点检查的手段包括听取汇报、查阅档案资料、审核会计账目、核查原始凭证、现场盘点清查、分析性复核、外部延伸检查等。
　　第二十四条　财政部根据外国政府贷款管理的需要，可以自行或者组织专员办等机构开展重点检查。
　　第二十五条　专员办每年应当选取部分项目进行重点检查。具体检查的时间和项目由专员办自行确定。
　　其中，对于在建项目，每年专员办重点检查的项目个数原则上不少于在建项目总数的30%，或者项目金额不少于在建项目总金额的40%。
　　第二十六条　专员办应当于每年年底前向财政部报送当年重点检查情况报告和下一年度重点检查计划。
　　如在检查中发现重大违规问题，专员办应当及时向财政部报告。
　　第二十七条　省级财政部门应当根据项目实施进度、提款报账、资金支付、还本付息等情况，每年自行选择部分项目进行重点检查。检查结果应当抄报财政部，并抄送当地专员办。
　　第二十八条　专员办和省级财政部门之间应当加强配合，信息共享。省级财政部门应当及时向专员办提供有关信息和材料，专员办应当将检查情况定期告知省级财政部门。
　　在同一年度内，省级财政部门应当主要针对专员办检查范围之外的项目进行重点检查。

第六章　检查处理

　　第二十九条　财政部、专员办或者省级财政部门检查发现违规问题的，应当根据有关规定进行处理。转贷银行或者采购公司检查发现违规问题的，应当向财政部报告，财政部按照规定进行处理。涉嫌犯罪的，应当移交司法机关处理。
　　第三十条　处理决定下达后，被检查单位应当立即整改落实，并在90日内将整改情况报告监督检查部门。
　　出具处理决定的部门可以对被检查单位的整改落实情况再次检查。
　　第三十一条　有关机构未按规定履行监督检查及材料报送等职责的，视情节轻重作如下处理：
　　省级财政部门未按规定履行职责的，予以通报批评、限期整改、在有关问题得到妥善处理前暂停新项目安排。
　　转贷银行未按规定履行职责的，予以批评、限期整改、暂停或者取消参与贷款转贷业务。
　　采购公司未按规定履行职责的，予以批评、暂停或者取消参与贷款采购代理业务。
　　项目单位未按规定履行职责的，予以批评、限期整改、暂停贷款资金的提取和支付。

第七章　附　　则

　　第三十二条　国务院有关部门、计划单列企业集团以及中央管理企业利用外国政府贷款项目的监督检查，参照本办法执行。
　　第三十三条　本办法自2012年1月1日起施行。