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邢台市政府外债管理办法

作者:法律资料网 时间:2024-06-26 21:35:55  浏览:8580   来源:法律资料网
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邢台市政府外债管理办法

河北省邢台市人民政府


邢台市政府外债管理办法

邢政[1996]26号 1996年12月10日


第一章 总则

  第一条 为用好政府外债贷款,促进我市经济和社会事业的发展,根据《河北省利用世界银行贷款管理暂行规定实施细则》和财政部《利用国外贷款的预决算编报和财务管理暂行办法》,制定本管理办法。
  第二条 本办法适用于以政府名义利用外债的所有单位或个人。
  第三条 本办法所称以政府名义利用的外债是指经市政府批准,由市财政局作为债权债务代表人和由市财政局提供担保的各项目区和各项目单位所借的外债,包括世界银行贷款和政府国外贷款(以下简称政府外债)。
  第四条 各级财政部门是政府外债的归口管理部门和债权债务代表人。各级政府成立的政府外债管理领导小组,负责当地政府外债规划、审批、实施和偿还的管理工作。政府外债管理领导小组下设“政府外债管理办公室”,设在财政局,配备专职人员,具体负责管理政府外债的各项日常工作。
  第五条 政府外债管理办公室的主要职责:
  (一)参与计划部门、贷款项目主管部门对项目单位所申报的贷款项目前期准备工作,经“政府外债管理领导小组”同意后,由有关部门负责向上级有关部门申报。
  (二)督促政府外债项目所需国内配套资金的落实。
  (三)管理和监督政府外债贷款和配套资金铁使用。
  (四)办理项目的转贷协议,负责偿债准备金的建立和管理,制定还贷规划,具体督促债权债务的落实。
  (五)参与项目评标工作,按照项目贷款协议的要求和国家有关规定,监督和督促项目实施。
  (六)负责宣传政府外债贷款有关业务知识;协助贷款项目主管部门对有关人员进行业务培训;配合世界银行贷款和国外政府贷款人员在我市进行的经济考察。
  第六条 政府外债要通过财政部门逐级签订转贷协议层层落实债权债务。属于市直单位的贷款项目,由市财政部门直接与项目承办单位或主管部门办理转贷事宜;属于县(市)区的贷款项目,由市财政部门与项目所属县(市)区人民政府办理转贷事宜,县(市)区财政部门与项目实施单位或主管部门再办理转贷事宜。
第二章 政府外债贷款项目的前期管理

  第七条 政府外债项目的立项、可行性研究论证及报批工作,由计划、财政会同待业主管部门共同负责。
  第八条 政府外债贷款项目的申报、审批按以上程序办理:
  (一)各项目承办单位,根据项目审批部门项目建议书批复的文件,委托有资格的设计部门编制项目可行性研究报告,报主请本级主管部门审核。
  (二)项目主管部门将审核后的项目可研报告报同级计划、财政部门,由计划部门牵头,会同财政和项目主管部门与项目承办单位,组织专家对项目可研报告进行可行性论证。
  (三)计划、财政、项目主管部门对经论证后的项目,提请“政府外债管理领导小组”研究,经同意后,分别报上级计划、财政和项目主管部门。
  第九条 申报的政府外债贷款项目,必须符合国家产业政策和本地经济发展规划,且配套资金有保障,建设项目有条件,偿还贷款有能力。
第三章 政府外债的使用

  第十条 按政府外债贷款使用要求,应有相应的国内资金配套。配套资金由贷款单位或部门根据受益对象进行筹集,其筹资标准、金额经“政府外债管理领导小组”申核批准,“政府外债管理办公室”负责管理和监督实施。
  第十一条 配套资金来源:
  (一)单位自行筹集;
  (二)自有资金;
  (三)集体、群众集资或投工投劳、实物折款;
  (四)银行贷款;
  (五)本级财政可用机动财力;
  (六)其他资金。
  第十二条 项目范围、工程内容、投资金额、建设标准等,均以所签转贷协议、项目协定和有关规定为准。项目资金专款专用,严禁截留和挪用。
  第十三条 政府外债的报帐提款按国家及项目有关规定办理。
  第十四条 项目单位有关人员出国考察、培训和技术交流的费用,应由项目单位提前编制预算,报“政府外债管理办公室”审查同意后,方可办理出国手续。
  第十五条 项目的实施应实行公开招标方式,招标的组织必须有财政、审计部门参与。项目竣工后,需经计划、财政、审计部门对标书、承包合同和验式报告等证明文件审核确认后,方可办理工程结算。
  第十六条 项目单位应编制项目年度财务用款计划,报经同级财政部门审核同意,方可组织实施。
  第十七条 项目的所有外汇贷款,应本着“谁用汇、谁偿还、谁担风险”的原则管理。
第四章 政府外债的回收和偿还

  第十八条 政府外债本着“谁借谁还”的原则。凡属经营性项目,必须由项目主管部门和财政部门认可的有经济实力的单位担保,贷款单位要制定具体可行的还贷计划,确保及时偿还贷款,贷款单位到期无力偿还时,由担保单位负责偿还,对非经营性社会效益项目,贷款首先由项目单位的业务收入偿还,项目单位无力偿还的由其主管部门的专项收入或专款偿还,项目单位和其主管部门暂无力偿还的,由同级财政部门负责垫支或偿还。到期贷款不能按期偿还的,由财政部门从期专项收入、经费和专款或上下级结算中扣抵。
  第十九条 项目单位和主管部门要按协议规定,及早做到好还贷计划,按照政府偿债准备金筹集使用管理办法,定期将偿债准备金缴入财政部门的偿债准备金专户。
第五章 政府外债的监督、审计

  第二十条 项目的所有费用开支必须有合法的原始凭证,使用统一的记帐凭证和账表。
  第二十一条 各项目单位应按规定向同级财政部门报送月份、季度、年度财务报表和其他必要材料。
  第二十二条 各项目单位应按时间向审计部门报送有关报表、文件及资料。审计部门负责政府外债贷款的审计工作,按照国家有关规定和贷款协议要求,对项目财务状竞和财务决算进行审计,并出具报告意见。
  第二十三条 各项目单位应在项目竣工后报请本级财政部门对结算项目投资进行审查。财政部门出具审查报告。
第六章 其他有关事项

  第二十四条 政府外债项目的外事接待或国家、省有关部门人员的接待工作,由项目主管部门会同计划、财政、外事部门负责,要严格按外事和有关规定办理。
  第二十五条 外国专家索取的资料,统一由项目主管部门提供。所提供资料,必须符合国家的保密制度。
  第二十六条 项目在执行中需要调整时,由项目主管部门会同计划、财政部门共同确定。
  第二十七条 项目实施中的索赔要按国家有关规定及国际惯例,依据协议进行,并由项目单位、项目主管部门具体负责,索赔收入要纳入偿债准备金专户。
  第二十八条 项目实施中的外汇业务和以外汇偿还政府外债的工作,按国家外汇管理局关规定办理。
第七章 附则

  第二十九条 具体项目的管理办法,由项目主管部门根据本办法制定。
  第三十条 各县(市)区人民政府可根据本办法制定具体办法。
  第三十一条 本办法由市财政局负责解释和监督执行。
  第三十二条 本办法自发布之日起实施。原市政府印发的《邢台市利用世界银行贷款管理办法》同时废止。



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试论国家赔偿中精神损害救济制度的完善

作者:江西省吉安市青原区人民检察院 刘立军、傅强


摘 要:国家赔偿法自颁布实施以来,在限制国家权力滥用,维护公民、法人和其他组织的合法权益,保障其依法享有取得国家赔偿的权利上起了积极的作用,但随着社会的发展,它的缺陷已完全暴露出来。近年出现的麻旦旦“处女嫖娼案”等案件彻底宣示了没有精神损害赔偿的国家赔偿法是不完善的。笔者拟从分析我国国家赔偿中精神损害救济的现状着手,在分析引入精神损害赔偿的必要性、可行性的基础上,对完善国家赔偿中精神损害救济制度构想提些许肤浅的建议。
关键词: 精神损害救济 精神损害赔偿 必要性 可行性
一、我国国家赔偿中精神损害救济的现状
国家赔偿中精神损害救济是指国家机关及其工作人员违法执行职务行为侵犯相对人的合法权益,造成其精神损害,应承担金钱赔偿,消除影响,恢复名誉,赔礼道歉等精神补救的义务以抚慰当事人的一种制度。
我国《国家赔偿法》自1994年正式通过,1995年1月1日开始实施,其关于精神损害救济的规定,只见于第三十条规定,赔偿义务机关对依法确认有本法第三条:(一)违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的;(二)非法拘禁或者以其他方法非法剥夺公民人身自由的;第十五条:(一)对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的;(二)对没有犯罪事实的人错误逮捕的;(三)依照审判监督程序再审改判无罪,原判刑罚已经执行的,有以上规定情形之一,并造成受害人名誉权、荣誉权损害的,应当在侵权行为影响的范围内,为受害人消除影响,恢复名誉,赔礼道歉。 现行国家赔偿法仅仅规定了消除影响,恢复名誉,赔礼道歉等纯精神抚慰的救济方式,没有规定金钱或者其他物质赔偿的救济方式。1996年的《最高人民法院关于人民法院执行〈中华人民共和国国家赔偿法〉几个问题的解释》以及2004年10月1日公布并实施的《最高人民法院关于审理人民法院国家赔偿确认案件若干问题的解释》都未对精神损害救济作更为完善的规定。
近年来发生的一些案例,让我国国家赔偿中精神损害救济的立法缺陷日益凸现出来。2001年陕西一位叫麻旦旦的女子被公安屈打成招诬为嫖娼并被关押,后来麻以自己是处女的医学证明才洗刷不白之冤。不过,这起震惊全中国乃至世界的荒唐事件,却以麻旦旦获得74.66元的“国家赔偿”了结。这起荒唐的“处女嫖娼案”给麻旦旦及其家人造成了巨大的精神痛苦。至于本案,被害人麻旦旦被刑讯逼供,精神遭受极大痛苦,一审、二审判决都是赔偿74.66元,这种判决结果,不仅原告难以接受,法学界及关注此案的公众也难以接受。在受到国国家机关及其工作人员违法执行职务行为侵害时,受害人受到的侵害,不仅表现在肉体上,同时表现在精神上。当侵权行为纠正以后,仅给受害人物质损害补偿,不给其精神损害补偿的做法是不公正的。虽然法院作出这样的判决并不违背现行法律,但法律的正确执行,并不代表事实上的公正,立法上的残缺必将导致执法上的狭隘。[1]此案最大的悲哀就在于我国国家精神损害救济制度立法的不完善。举国震惊的佘祥林“杀妻冤案”,得到昭雪,无罪的佘先生枉坐了3995天牢狱。有人按照《国家赔偿法》的有关规定,初步估算佘祥林的赔偿金可能在25.6万余元。这个赔偿数没有任何精神层面的意义,同样难免让国人伤感。现行《国家赔偿法》的缺陷,使得佘祥林可能得不到国家的精神损害赔偿(除非重新制定司法解释或法律增加国家精神损害赔偿);也使得《国家赔偿法》只能尴尬运行——它救济的人仿佛是没有精神世界的[2];必将影响国家赔偿法的进一步贯彻实施。
从法律的原则和精神来看,精神损害的赔偿应作为一项重要的权利补救制度,借助金钱、物质等手段达到精神抚慰之目的,可以体现法律的公平和正义。 因此,我国国家赔偿中精神损害救济制度亟待完善,亟需引入精神损害赔偿。
二、引入精神损害赔偿的必要性
引入精神损害赔偿是宪法原则的基本要求。国家赔偿法同其他法律一样,是以宪法为根据制定的。我国宪法第37条明确规定:“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。禁止非法拘禁和以其它方法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民身体。”第38条明确规定:“中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。”第41条第3款规定“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”但是现实中,公民的人格尊严受到侵害的事件仍不断上演,为更好的保护公民的人身权利,我国国家赔偿法规定精神损害赔偿,是符合宪法原则的基本要求的,对于保障宪法的实施体现宪法保障民权、控制国家权力的宗旨也可起到积极的作用。
引入精神损害赔偿消除国家赔偿中未规定精神损害赔偿与民事立法相矛盾 。国家机关侵权与民事主体侵权只是主体不同,本质上没有区别。从某种程度上讲,国家机关与民事主体权利义务具有一定的对等性,国家侵权责任承担方式与民事侵权责任承担方式也应在立法和实践上实现统一。无论是民事侵权行为,还是国家侵权行为,只要给公民造成了精神损害的,均应给予受害人法律救济,赋予受害人精神损害赔偿的请求权。
引入精神损害赔偿有利于彻底保护相对人的合法权益 。国家赔偿法中只针对受害人名誉权和荣誉权的损害作出一定的规定,但除此之外的隐私权、信用权、姓名权、肖像权等人身权利却根本没有涉及。因此我们必须把这些权利统归到国家精神损害救济的范围中去。这样精神损害救济的范围,就可以在更大程度上满足实践的需要。从赔偿的形式来看,对精神的损害,国家赔偿法只采用了精神抚慰而没有采取金钱赔偿的物质方式。特别是当精神损害无法用消除影响、恢复名誉、赔礼道歉来救济的情况下,给予受害人以适当的赔偿金能在一定程度上减轻其遭受的痛苦,物化其损失则更有利于赔偿法的实现。所以精神损害救济给予金钱赔偿的物质方式是对人身自由权、生命健康权法律保障的进一步延伸和完善。
引入精神损害赔偿限制国家机关及其工作人员权力的滥用以规范其行为 。国家精神损害赔偿就是以支付金钱等物质方式来追求心灵上的平衡。它不仅可以抚慰受害人的心灵,以另一种方式给它提供精神补救,而且意味着对加害人的非难,同时也可以要求有故意或重大过失的公务员支付部分国家赔偿费用,显然,这种通过物质形式的制裁与监督更富效率。这种经济上的威胁和制裁不但可以确保国家机关及其工作人员依法行使职权,提高工作效率,而且有助于促进国家机关及其工作人员的岗位责任制的完善,推动勤政建设。
三、引入精神损害赔偿的可行性
《国家赔偿法》当初没有规定国家精神损害赔偿的主要原因是:一是受到“精神损害无法计量说”的影响。该说强调精神损害赔偿在评价上的困难以及不可操作性,从而否认精神损害赔偿的可能性。这也是我国《民法通则》中没有明确规定精神损害赔偿的原因。[3] 二是当时《国家赔偿法》中关于国家赔偿的标准和方式,是根据以下原则确定的:第一,要使受害人所受到的损失能够得到适当弥补;第二,考虑国家的经济和财力能够负担的状况;第三,便于计算,简便易行。
国际上,精神损害赔偿已经成为许多国家国家赔偿制度的通例。国家精神损害赔偿的有关规定是精神损害救济制度的重要组成部分。例如,俄罗斯联邦国家赔偿法规定,国家机关侵权行为对公民健康造成损害的赔偿金额,就包含精神损害赔偿;又如法国,国家赔偿中对精神损害赔偿的方法主要是金钱赔偿。英国、德国、瑞士等国家也都主张精神损害赔偿。这些给完善我国国家赔偿中关于精神损害救济制度提供了立法参考。
我国关于精神损害救济的法律始见于我国的《民法通则》。《民法通则》第120条规定:“公民的姓名权、肖像权、名誉权、荣誉权受到侵害的,有权要求停止侵害,恢复名誉、消除影响、赔礼道歉,并可以要求赔偿损失。”其他法律如《消费者权益保护法》中也有类似的规定。为加强对民事权益的司法保护,抚慰受害人,引导公民尊重他人权利,提高公民法制意识,保护司法公正。2001年,最高人民法院公布实施的《关于确认民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》(以下简称《解释》),明确了精神损害抚慰金形式的金钱赔偿救济方式,扩大了精神损害赔偿范围,为公正司法提供了法律依据,在我国的民事司法实践中精神损害赔偿问题已得到重大突破。该司法解释被我国法学界和司法界誉为继1986年民法通则颁布实施以后中国民法对人身保护的第二个里程碑。[4]精神损害赔偿在民事立法上的确定及在民事司法实践中的运用经验,否定了“精神损害无法计量说”,肯定了精神损害赔偿的可评价性,为我国国家损害精神救济制度引入精神损害赔偿提供了充分、确实的现实依据和有益的经验。
自改革开放以来,我国国民经济持续保持了较快增长的良好态势。1995年全年国内生产总值57733亿元 ,[5] 2004年全年国内生产总值36515亿元,[6] 10年间增长138% 。国家财力得到逐步加强,并已具备负担一定精神损害赔偿的能力。况且目前,美国一些州的行政机关已采用向保险公司投保来分散国家赔偿的风险。有关方面的专家预计在5年内,我国的一些地方可以先进行试点,然后再在全国推行。因此,可以说,从国家的经济、财力现状及国家赔偿风险承担的发展趋势来看,我国目前可在国家精神损害救济制度中引入损害赔偿。
四、完善精神损害救济制度的构想
尊严、人权是法治国家的基本要求,在国家赔偿精神损害救济中引入精神损害赔偿已成为法治发展的必然要求。完善精神损害救济制度必然要引入精神损害赔偿制度。至于如何在《国家赔偿法》中规定精神损害赔偿制度,学界则有不同的观点。第一种观点认为可以对《国家赔偿法》进行简单修改,只要笼统加上“除依本规定外,适用民法规定”即可解决这一问题,[7]而且这种方法可能更具灵活性,更能适应社会发展而随时调整。 第二种观点认为应当在《国家赔偿法》中增设专条规定精神损害赔偿。 第三种观点主张将《国家赔偿法》第30条改造为精神损害赔偿条款。建议“在扩大第30条规定侵权行为范围的基础上规定,给公民造成精神损害的,除了赔礼道歉、恢复名誉、消除影响外之外,应当根据侵权行为的性质、精神损害的程度等因素,给予精神抚慰金。具体标准,可以参照民法的有关规定。” 笔者认为,第一、三种观点因疏忽了民法与国家赔偿法存在一系列理论和原则的差异,看似简单,却难以实现。笔者更倾向于第二种观点。现行国家赔偿法缺少国家赔偿强制执行程序等等规定,《国家赔偿法》的修改不可能小修小补。单设条文规定精神损害救济的相关问题,可使国家赔偿法的精神损害救济制度自成一体,同时,也不仅仅因此而给修改工作增加更多的麻烦。就国家赔偿制度中精神损害救济制度的构建,应在借鉴民法关于精神损害救济的解释基础上,进一步完善国家赔偿法关于精神损害救济的立法。
(一)救济范围
对于我国国家精神损害救济,国家赔偿法第30条规定这一救济范围只限定在名誉权和荣誉权,相对于最高人民法院颁布实施《解释》对精神损害救济范围的规定而言过窄。 国家侵权与民事侵权不应因主体的不同而使对侵权行为承担责任的范围有如此大的差异。笔者认为国家赔偿法中精神损害救济的范围应在吸收《解释》中关于民事精神损害救济范围规定的基础上进一步完善,进一步规定自然人的生命权、健康权、身体权、姓名权、肖像权、人格尊严权、人身自由权等人格权以及发明权、发现权等权利被非法侵害时,和法人及其他组织的名誉权受到非法侵犯时相对人有获得精神损害救济的权利。
(二)赔偿原则
现行赔偿法总则将违法责任原则规定为行政赔偿和司法赔偿的共同原则,但刑事赔偿范围中又规定有不以违法为前提的不少事项。这引起了法学界和司法界对我国赔偿法原则的热烈讨论。现在看来违法责任范围过于狭窄,并且将虽不违法却明显不当的行为赔偿责任排除在外,法律中肯定的某些行为有时造成公民、法人和其他组织合法权益的损害,而根据归责原则又找不到承担责任的根据,很明显不利于保护公民、法人和其他组织获得赔偿的权利,违反了社会的公平和正义。[8] 因此,国家赔偿法修改时应当确立违法责任原则为主,公平原则、无过错原则为辅的归责原则,以利于保护相对人的权利和建立责任政府的光辉形象。
(三)方式与标准
国家精神损害救济采用什么方式,依据什么标准等问题都将直接影响到国家与受害人权益。在我国现行国家赔偿法中只规定了消除影响、恢复名誉、赔礼道歉的精神抚慰方式,基于现实情况的发展和《解释》对精神损害赔偿的有关规定,笔者认为对国家造成的精神损害责任承担方式在原有的基础上必须引入金钱和其他物质赔偿,进一步保护受害人的权益。 但对国家造成的精神损害的金钱和其他物质性赔偿必须有一定的标准才能使赔偿具有可操作性、现实性和合理性。 基于我国的国情和各案的差异,笔者认为国家精神损害赔偿不应规定上下限,其赔偿具体数额应根据以下因素,依照自由裁量来确定: 1. 侵权行为的严重性程度即侵权具体情节,如手段、场合、行为方式、持续状态或时间; 2. 受害人的心理素质 ;3. 受害人的谅解程度 ;4. 受害人的家庭经济状况、年龄、性别、职业等与精神利益相关的因素;5. 当地的社会经济发展水平; 6. 国家财力充裕程度 ;7. 侵权行为的社会影响 。
目前,国家赔偿中精神损害救济立法的不完善,使得受害人的合法权益不能得到有效的保护,而司法界对处理此类案件同样处于尴尬境地。笔者认为国家赔偿中精神损害救济制度应尽快得到完善,以适应“人权入宪”精神及构建和谐社会的新需要。


参考文献:
[1]伊毅、王静雯、张琼. 中国国家赔偿中精神损害问题研究. http://www.fmedsci.com/
[2]熊培云. 国家赔偿不能不包括精神赔偿. 东方早报
[3]马怀德、张红. 论国家侵权精神损害赔偿. 法律思想网
[4]陈春龙. 中国司法赔偿[M].北京. 法律出版社
[5]国家统计局. 1995年国民经济和社会发展统计公报. http://www.zzstjj.gov.cn/
[6]国家统计局. 2004年国民经济和社会发展统计公报.http://news.enorth.com.cn/
[7]刘莘. 国家赔偿中的精神损害赔偿[J]. 人民公安. 2001,9,9
[8]马怀德. 国家赔偿法的理论与实务[M]. 北京. 法制出版社 1994


对房屋承租人先买权合理性的质疑

赵建敏


摘 要 笔者认为房屋承租人先买权存在的经济条件已发生变化,法律赋予房屋承租人先买权具有不合理性。应将房屋承租人先买权由法定权利变更为由合同当事人任意选择的提示性条款。
关键词 房屋 承租人 先买权


房屋承租人先买权是指在房屋的租赁期间,房屋出租人出卖出租的房屋,承租人有以出租人出卖给第三人同等的条件优先购买的权利。综观我国现行有效的法律规定,我国的先买权制度零散规定于各种层次的法律文件中,其类型包括财产共有人的先买权、房屋承租人的先买权、公司(企业)股东对其他股东转让出资的先买权以及政府在二级土地市场里对土地使用权的先买权。房屋承租人的先买权只是先买权制度中的一种权利。
我国《合同法》第二百三十条规定:“出租人出卖租赁房屋的,应当在出卖之前的合理期限内通知承租人,承租人享有以同等条件优先购买的权利。”最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第118条规定“出租人出卖出租房屋,应提前三个月通知承租人,承租人在同等条件下,享有优先购买权;出租人未按此规定出卖房屋的,承租人可以请求人民法院宣告该房屋买卖无效。”从上述的法律规定中可以看出,房屋承租人的先买权具有以下的法律特征,第一,房屋承租人的先买权是一种法定的权利。房屋承租人的先买权于房屋租赁关系成立起,就由法律直接规定房屋承租人享有,无须出租人与承租人另行约定。当然,如果出租人与承租人在租赁合同中约定承租人不享有租赁房屋的先买权,这种约定不违反法律的规定,是承租人对自己享有的权利的合意放弃。第二,我国法律规定的房屋承租人的先买权具有物权性。从上引的最高人民法院的司法解释的规定可以看出,当房屋出租人出卖出租的房屋,未履行事先的告知义务将房屋卖与其他人,房屋承租人可以向法院请求宣告房屋出租人(出卖人)与买受人之间的买卖关系无效。此时,房屋承租人的先买权具有追及力,是债权物权化的表现。
房屋承租人行使先买权的纠纷在实际生活中颇为常见。由于我国法律对房屋承租人先买权规定过于原则和简单,如何适用法律保护房屋承租人的先买权是很多民法学者和司法工作者关心的问题。但对房屋承租人先买权的法理基础及现实的合理性却鲜有论述。房屋承租人是通过合同获得了出租人房屋的使用权,在合同双方没有约定的情况下,既使在其因租赁合同获得的房屋使用权并不受影响的情况下(《合同法》第二百二十九条规定了买卖不破租赁规则),对房屋所有人(出租人)行使所有权也附加限制,纵观我国《合同法》第十三章,法律仅赋予了房屋租赁合同的承租人有先买权,其理由何在?在现实的经济环境下合理与否值得反思。
房屋承租人的先买权源于习惯法。台湾王泽鉴教授在评述我国台湾《土地法》和《耕地三七五减租条例》中规定的房屋承租人或耕地承租人的先买权时说:“法定优先承买权在于不使房屋所有权与基地所有权分属二人,或便利佃农成为自耕农,以促进‘耕者有其田’之实现,具有特别立法目的,旨在贯彻‘土地政策’”①。我国大陆的土地政策实行国家所有和集体所有制,公民和法人只享有土地的使用权,不享有土地所有权,当然也就不可能有与我国台湾法律规定中的土地承租人优先承买权的存在前提。但与土地相类似,房屋也是人类生存的重要生活资料之一。在商品经济不发达和房地产市场不成熟时,房屋最主要的功能还在于生活需要层面上的居住。“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”是历代有为统治者的政治抱负,使人民“安居乐业”更被看作是保持社会稳定的重要方法之一。因此,为使居者有其屋,在法律上规定房屋的承租人在房屋出卖时,享有先买权,以牺牲所有人的交易利益换取承租人的生存利益,具有一定的合理性。
然而随着时代的发展,市场经济的发达,房屋不但是基本的生活资料,而且日益成为一种重要的生产资料。而且后者的重要性和经济价值都胜出前者。近年来,因侵犯房屋承租人先买权发生的纠纷,多集中在店面房或厂房的情况便是例证。因此,在现实情况下,是否有必要继续赋予房屋承租人法定先买权利,其合理性不能不受质疑。笔者认为,在市场经济发达和房地产市成熟的环境下,由法律规定房屋承租人的先买权,至少有以下的不合理之处:
第一,房屋承租人的先买权,构成对所有权人所有权的不当限制。
所有权是最完整的物权。依据租赁合同取得的房屋使用权只是一种债权。物权优先于债权。所有权权能中的处分权,是所有权的最终权利。以债权限制物权的行使,于法理不合。房屋买卖的成立,不但体现了一种交易关系,也体现了出卖人和买受人的合作关系,是合同自由原则的体现。法律赋予房屋承租人先买权,无异于干涉出卖人对交易对象的选择,构成对房屋所有人的合同自由权利的限制。我国的法律,仅规定出租人未尊重承租人的先买权而出卖房屋,承租人有权请求人民法院宣告该买卖关系无效。如仅从严格的字面含义上来理解,承租人先买权受到侵犯,只能请求人民法院宣告买卖关系无效,仅此而已。买卖关系被宣告无效后,出租人可以通过很多方法,规避法律的这一规定,达到将房屋出卖给承租人以外的其他人的目的;在司法实践中,很多法院不但宣告房屋出租人出卖行为无效,而且以房屋出租人和其他人达成的合同条款,强制出租人与承租人发生买卖关系。这种做法又具有明显的强买强卖的色彩,不当地干预了当事人在合同订立中的意思自由。为此,支持先买权的论者也不得不承认“过多的法定先买权与自由贸易的经济规律并不相容”②
第二,房屋承租人的先买权,阻碍了房地产市场的正常流通。
市场经济以效率为重要特征。法律赋予房屋承租人先买权,而为保证承租人行使这一法定权利,在制度的设计上,就必须为承租人行使该权利留有一定的时间。而该期间的保留,却使房屋所有人承受市场的价格风险。同时,对房屋所有人出卖权行使的限制,必然使所有人在考虑房屋是否出租时心生疑虑,反而对房地产市场的成熟产生负面影响。合同法上买卖不破租赁的规则,足可以充分保护房屋承租人的利益,在房屋所有权发生变更的情况下,同样可以实现承租人的承租目的。
第三,现代建筑构造的特征和买卖方式的多样化,使房屋承租人先买权行使趋向复杂化,给司法保护承租人先买权造成困难。
现代建筑,一改以前功能单一、结构单一的形式,向多层、多功能、多区位的方向发展。与构造上的特征相吻合,在所有权的模式上,也趋复杂化和多样化。房屋承租人在行使先买权时,会发生与房屋共有人先买权的冲突;建筑物部分区域承租人在所有人整体出卖建筑物时会发生整体优先购买和拆零优先购买的矛盾等等复杂情况。而一旦这些情况出现时,如何协调各种权利的冲突至今理论界尚争论激烈,司法上房屋承租人的先买权更是难以行使。另外,拍买方式的出现,使出卖人交易对象选择权扩大,在这种买卖的形式中,也失去了对房屋承租人先买权保护的价值。
基于以上理由,笔者认为,在将来的民法典中,应当取消房屋承租人法定的先买权。考虑到公众的思维习惯,可以将房屋承租人先买权作为一种提示性条款,由出租人与承租人在签订合同时予以约定,未约定的视为房屋承租人不享有先买权。


注释
①王泽鉴《民法学说与判例研究》第一册第506页。中国政法大学出版社,1998年1月第1版
②廖焕国 严浩《先买权制度论纲》 转引自中国人民大学《民商法学》2004年第1期第36页


作者单位:江西省上饶市政法干校



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