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广东省人大常委会


广东省未成年人保护条例

（1989年2月24日广东省第七届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 根据1997年7月26日广东省第八届人民代表大会常务委员会第三十次会议《关于修改〈广东省青少年保护条例〉的决定》修正 2008年11月28日广东省第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议修订）



第一章 总 则


第一条 为保护未成年人身心健康，保障未成年人合法权益，促进未成年人品德、心理、智力、体质等方面全面发展，根据《中华人民共和国未成年人保护法》和有关法律、法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本条例所称未成年人是指未满十八周岁的公民。

未成年人享有生存权、发展权、受教育权、受保护权、参与权等权利，其合法权益应当得到特殊、优先保护。

各级国家机关、社会组织和个人在处理与未成年人权益有关的事务时，应当根据未成年人的身心发展规律和特点，听取并且尊重未成年人的意见。

第三条 保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、社会团体、企业事业组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人和其他成年公民的共同责任。

国家、社会、学校和家庭应当优化未成年人成长环境，保障未成年人合法权益，教育和帮助未成年人增强自我保护意识和能力。

第四条 县级以上人民政府应当建立健全未成年人保护工作协调机制，依法设立未成年人保护工作协调机构，领导、协调、指导、督促有关部门做好未成年人保护工作。

未成年人保护工作协调机构的组成和职责由省人民政府规定。

第五条 各级人民政府应当将未成年人保护工作纳入国民经济和社会发展规划以及年度计划，未成年人保护工作经费纳入本级政府预算。

第六条 共产主义青年团、妇女联合会、工会、残疾人联合会、青年联合会、学生联合会、少年先锋队以及其他组织应当发挥各自作用，动员社会力量，协助各级人民政府做好未成年人保护工作，维护未成年人的合法权益。

第七条 各级人民政府和有关部门对有下列情况之一成绩显著的组织和个人，给予表彰和奖励：

（一）教育、帮助未成年人健康成长的；

（二）提供、兴建未成年人活动场所或者设施的；

（三）创作出有利于未成年人健康成长的优秀作品的；

（四）援救处于危险境地的未成年人的；

（五）捐建、捐助未成年人福利机构等支持未成年人福利事业的；

（六）预防未成年人违法犯罪的；

（七）教育、挽救、改造违法犯罪未成年人的；

（八）为残疾、刑满释放、解除教养等未成年人提供就学、就业的；

（九）维护未成年人合法权益的；

（十）其他推动未成年人保护工作的。



第二章 家庭保护


第八条 父母或者其他监护人应当依法履行监护职责和抚养义务，保障未成年人的人身、财产和其他合法权益。家庭其他成年成员应当协助未成年人的父母或者其他监护人教育、保护未成年人。

父母或者其他监护人不能履行对未成年人监护职责又没有委托其他成年人或者机构代为监护的，家庭其他成年成员应当给予帮助。

第九条 父母或者其他监护人应当接受学校和家庭教育机构的指导，学习正确的教育和监护方法，并配合学校做好未成年人教育工作。

第十条 父母或者其他监护人应当为适龄未成年人提供接受教育的基本条件，保证其依法接受义务教育，不得以务工、务农、经商等理由使其辍学或者失学。

第十一条 父母或者其他监护人不得放任未成年人夜不归宿，不得让其脱离监护单独居住，已满十六周岁并以自己的劳动收入为主要生活来源的未成年人除外。

第十二条 父母或者其他监护人负有对未成年人安全教育、保护的义务。

父母或者其他监护人应当指导未成年人正确使用电器、燃气等可能危及未成年人安全的设备、物品，给予未成年人户外活动安全的相关指引，防止未成年人参加安全保障措施不健全的户外活动。

父母或者其他监护人以及其他成年公民应当注意未成年人的乘车安全，不得将未成年人单独留在机动车内，不安排未满十二周岁的未成年人乘坐机动车副驾驶位置。

第十三条 父母或者其他监护人应当引导和监督未成年人正确选择和使用网络资源，防止未成年人沉迷网络或者电子游戏。


第三章 学校保护


第十四条 学校应当尊重和保障未成年人的受教育权，不得拒绝接收应当在本学区内接受义务教育的适龄未成年人，不得使尚未完成义务教育的未成年学生退学，不得违反法律和国家规定开除未成年学生。

对品行有缺点、学习有困难的未成年学生，学校应当耐心教育、帮助，不得歧视。

第十五条 学校应当采取有效措施，协调各门课程的作业量，确保未成年学生的作业量与未成年学生身心发展水平相适应,每天作业总量不得超过国家教育行政部门关于作业量的相关规定。

义务教育阶段学校不得以各种名义占用未成年学生寒暑假期、法定节假日集体补课，加重未成年学生的学习负担。

第十六条 在义务教育阶段，学校和教师不得张榜公布未成年学生的考试成绩名次；不得以提高升学率等理由损害未成年学生的合法权益。

第十七条 学校应当根据未成年学生生理、心理发展特点开展心理健康教育，运用科学的心理教育方法和手段，培养学生良好的心理素质。

对有心理困扰或者心理障碍的未成年学生，学校应当给予心理咨询和辅导；发现未成年学生行为异常的，学校应当安排心理辅导人员跟进辅导，并及时与其父母或者其他监护人取得联系。

第十八条 学校应当组织、指导未成年学生参加各项有益身心健康的文化体育活动。

学校应当保证未成年学生的学习和活动设施不被占用。寒暑假期间，图书馆、阅览室、计算机室、体育场馆等场所应当定期向本校学生开放。

学校应当对本校共青团、少年先锋队、学生会等组织的活动给予指导和支持，提供必要的经费和活动场所。

第十九条 学校不得组织未成年学生参加营利性以及不利于未成年学生身心健康的活动。

学校在组织未成年学生进行专业实习时，应当以培养专业技能为目的，不得安排未成年学生参加与教育教学无关的活动。

第二十条 学校、幼儿园应当选聘持有教师资格证书并且师德良好的教师，加强教师职业道德教育和业务考核。

学校、幼儿园、托儿所教职员工应当关心爱护未成年人，尊重未成年人的人格尊严，不得体罚、变相体罚未成年人；不得嘲讽、辱骂、恐吓、贬损或者以其他方式歧视未成年人；不得随意中断未成年人上课。

第二十一条 对有违纪行为的未成年学生，学校应当给予说服、教育和帮助；确须给予处分的，学校应当先向未成年学生及其监护人说明理由并听取意见，按照审慎、公平、公正的原则作出处分决定。

未成年学生受到处分后有改正表现的，学校应当在其毕业前将处分记录从个人档案中消除。

第二十二条 学校在公共卫生间等设施的建设、配置和使用上，应当照顾未成年女学生的生理特点，女卫生间人均实际使用厕位数量应当多于男卫生间厕位数量。

学校和教师应当允许未成年女学生在经期内不进行激烈的体育活动。

第二十三条 学校、幼儿园、托儿所应当配备必要的安全设施，建立安全检查和日常维护制度，对校舍、运动场所、教学设备、安全设施定期检查维修，健全食品、药品、用品登记检查制度，发现安全问题应当采取有效措施及时处理，无法处理的应当及时报告有关主管部门。

学校、幼儿园、托儿所应当加强校园安全管理，校外人员未经许可不得进入。

第二十四条 学校、幼儿园应当建立健全学生宿舍的安全管理、生活管理和卫生管理制度。

未成年人在学校寄宿期间未经许可夜不归宿的，学校应当及时查找，并通知其父母或者其他监护人，必要时可以向公安机关请求帮助。

第二十五条 学校、幼儿园、托儿所应当加强对接送未成年人校车的安全检查和管理，禁止使用不符合安全运输条件的车辆。

学校、幼儿园、托儿所的校车应当配备除驾驶员以外的随车管理人员，保障未成年人安全。

第二十六条 学校应当加强对进入学校的车辆的管理，保障在校师生的安全。经允许进入学校的车辆，应当遵守学校的交通管理规定。

学校不得出租、出借校园场地停放机动车辆。

第二十七条 学校及其教职员工应当制止未成年学生之间歧视、侮辱、欺压等侵犯人格尊严的行为，并采取措施防止校园暴力的发生。

学校应当主动配合公安机关维护校园周边治安，预防和制止扰乱教学秩序或者危害未成年学生人身、财产安全的行为。

第二十八条 学校、幼儿园、托儿所应当明确一名负责人分管未成年人安全和保护工作。

学校、幼儿园、托儿所应当培养未成年人的安全意识，开展应对各种灾害、传染性疾病、食物中毒、意外伤害等事件的基本安全防范教育，使其掌握基本的自救互救技能。

学校、幼儿园、托儿所应当每学期至少组织一次自救演习。

第二十九条 学校、幼儿园、托儿所应当建立突发事件应急处置机制并制定突发事件应急预案。

发生突发事件和未成年人人身伤害事故时，学校、幼儿园、托儿所应当启动应急预案，优先保护未成年人的安全，及时救护，妥善处理，并向有关主管部门报告。

突发事件发生后，学校、幼儿园、托儿所应当及时关心、安抚未成年人，全面了解其心理健康状况，有针对性的进行心理健康辅导。



第四章 社会保护


第三十条 向未成年人开放的活动场所应当符合国家和行业安全标准。未成年人集中活动的公共场所，应当采取相应的安全保护措施，并设置提醒保护未成年人人身安全的明显标志。

游乐设施的管理单位应当在设施附近的显著位置标明适用年龄范围或者注意事项等警示标志，加强管理，定期维护。

第三十一条 生产、销售用于未成年人的食品、药品、玩具等产品，应当符合国家标准和行业标准。需要标明注意事项的，应当在显著位置标明。

任何单位和个人不得向未成年人提供烟草或者仿烟草制品的产品，以及涉及暴力、色情、恐怖、血腥等危害未成年人身心健康的产品。

第三十二条 学校周围直线延伸二百米范围内禁止设立易燃易爆、剧毒、放射性、腐蚀性等危险物品的生产、经营、储存、使用场所或者设施。

第三十三条 任何单位或者个人不得以任何形式披露未成年人的隐私以及其他不能公开的个人资料，法律法规另有规定的除外。

广播、电视、网络等媒体以及报纸、期刊、图书、音像制品等公开出版物，不得披露违法犯罪未成年人以及受害未成年人的姓名、住所、单位、照片、图像以及可能推断出该未成年人的资料。

第三十四条 对有特殊才能、有发明创造或者有突出成就的未成年人，各级人民政府以及学校、家庭应当为其发展创造有利条件，并依法保障其智力成果和荣誉权不受侵犯。

文艺、体育和特种工艺等单位根据国家有关规定招收未成年人的，应当采取有效措施，保护其身心健康，并保证其完成义务教育。

第三十五条 城乡基层群众性自治组织应当协助有关部门，组织、指导未成年人开展有益身心健康的文体活动和社会实践。

城乡基层群众性自治组织应当支持社会工作者和志愿者开展未成年人保护工作。

城乡基层群众性自治组织应当配合公安机关、司法行政机关以及其他社会团体对被判处非监禁刑罚、被判处刑罚宣告缓刑、被假释的未成年人以及刑满释放、解除教养等未成年人进行矫治和帮教。

第三十六条 鼓励和支持社会组织、个人发展未成年人福利事业，依法设立未成年人福利机构、学前教育机构、特殊教育机构、救助机构或者救助基金。


第五章 国家机关保护


第三十七条 各级人民政府教育行政部门应当合理配置教育资源，建立科学的教育评价制度，推进实施素质教育，不得把升学率作为考核义务教育阶段学校工作的主要指标。

第三十八条 各级人民政府教育行政部门应当建立健全学校突发事件应急处置机制，制定学校突发事件的应急预案，明确学校应对突发事件的基本流程，指导、监督学校及时处理校园暴力、公共卫生、事故灾害等突发事件。

第三十九条 公安机关应当把学校周边地区作为重点治安巡逻、监控区域，及时发现和消除各类治安隐患，维护学校周边治安，预防、制止侵害未成年人人身、财产安全的违法犯罪行为。

第四十条 公安、交通等行政部门应当加强学校周边的道路交通安全管理，在学校门口以及其他未成年人集中出入的交通道口，设置明显的禁停、警示、让行、限速标志和必要的交通安全保护设施，适当延长行人通过时间。

第四十一条 各级人民政府应当逐步建立未成年人医疗保险制度。

民政、卫生等行政部门应当对患重大疾病且生活困难的未成年人实施医疗救助。

鼓励社会组织和个人对患重大疾病且生活困难的未成年人进行救助。

第四十二条 地级以上市人民政府应当至少建立一所具有养护、医疗康复、教育等功能的儿童福利院。县级人民政府应当根据当地需要，整合资源，建立儿童福利院或者具有儿童福利功能的综合性福利机构。

各级人民政府对社会组织、个人建立的儿童福利机构或者综合性福利机构，应当给予支持，并加强指导和监督。

第四十三条 各级人民政府应当为残疾未成年人提供治疗、康复、教育和培训的条件，组织残疾未成年人与其他未成年人之间的交流和学习活动。

第四十四条 公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人案件，应当依法及时告知其本人或者其监护人有权聘请律师和申请法律援助的途径、程序。

对于无法联系其监护人或者没有聘请律师的未成年犯罪嫌疑人，侦查机关在进行第一次讯问或者采取强制措施之日起三日内，应当通知当地法律援助机构为其提供法律援助。

对于申请法律援助或者司法救助的未成年人，法律援助机构、人民法院应当给予帮助，依法为其提供法律援助或者司法救助。

第四十五条 公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人案件，应当依法采取措施，优先保护未成年人权益。

第四十六条 公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关办理未成年人刑事案件，应当由专门机构或者专人负责，根据未成年人身心发展特点，采取分别羁押、分案起诉、分案审理、分别矫治等措施。

第四十七条 人民法院开庭审理未成年人案件，应当采取适合未成年人身心发展特点的审判方式。

第四十八条 公安机关、人民检察院、人民法院、司法行政机关办理未成年人案件，可以聘请熟悉未成年人工作的人员担任社会调查员、社会观护员、未成年犯帮教员、心理咨询员等，保障未成年人合法权益。


第六章 自我保护


第四十九条 未成年人应当遵守法律法规和社会公德，养成良好的生活习惯，珍惜生命。

未成年人不得有下列行为：

（一）吸烟、酗酒、滥用药物；

（二）沉迷网络或者电子游戏；

（三）驾驶机动车辆或者参与道路竞驶、竞技等危险活动；

（四）在没有安全保障的情况下，进行攀岩、蹦极、游泳等高危险性的体育和娱乐活动；

（五）其他危及或者损害身心健康的行为。

第五十条 未成年人应当掌握基本的生存知识和应对意外伤害等突发性事件的技能，增强抵御自然灾害和不法侵害的自我保护意识和能力。

第五十一条 未成年人发现本人或者其他未成年人合法权益受侵害的，可以向其父母或者其他监护人、所在学校、当地城乡基层群众性自治组织反映，或者向有关部门和单位投诉、举报。

学校、城乡基层群众性自治组织、有关部门和单位接到反映、投诉、举报后，应当及时处理，并在五个工作日内给予书面答复，法律法规另有规定的除外。

第五十二条 父母或者其他监护人有下列侵犯未成年人权益行为的，未成年人可以向所在学校、当地城乡基层群众性自治组织或者公安机关请求保护：

（一）实施家庭暴力、虐待或者遗弃；

（二）不提供接受义务教育的基本条件；

（三）迫使其结婚或者为其订立婚约；

（四）其他严重侵犯未成年人权益的行为。

接到保护请求的单位应当及时采取救助措施，不得拒绝、推诿。

第五十三条 未成年学生及其监护人对学校的下列处理决定不服的，可以向学校或者教育行政等主管部门提起申诉：

（一）警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍等纪律处分；

（二）取消报考资格或者入学资格；

（三）学校违法要求学生履行义务；

（四）其他严重侵犯学生合法权益的决定。

学校应当明确接受和处理学生申诉的部门和程序，并予以公布。学校或者教育行政等主管部门应当及时处理未成年学生申诉。

第五十四条 未成年人生活无着的，可以直接或者通过监护人、所在学校、基层群众性自治组织向民政部门申请生活安置。



第七章 法律责任


第五十五条 对于侵害未成年人合法权益的行为，未成年人保护工作协调机构有权要求并协助有关部门或者单位查处。有关部门或者单位应当依法查处，并予以答复。

有关部门或者单位对侵害未成年人合法权益的行为不依法履行职责的，未成年人保护工作协调机构应当督促其依法处理，对无正当理由拒不履行职责的，可以建议有关机关对直接负责的主管人员和直接责任人员依法给予处分。

第五十六条 国家机关及其工作人员违反本条例规定，不履行保护未成年人合法权益的职责，或者侵害未成年人合法权益，或者对提出申诉、控告、检举的人进行打击报复的，由其所在单位或者上级机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第五十七条 未成年人的父母或者其他监护人违反本条例第八条、第十条、第十一条、第五十二条规定，不依法履行监护职责，或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者城乡基层群众性自治组织予以劝诫、制止；构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予行政处罚。

第五十八条 学校、幼儿园、托儿所等单位及其工作人员违反本条例第三章的规定，不履行保护未成年人合法权益的义务或者侵害未成年人合法权益的，由其所在单位或者教育行政管理部门责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。

第五十九条 学校、幼儿园、托儿所教职员工违反本条例规定，侵犯学生受教育权、实施体罚、变相体罚或者其他侮辱学生人格等行为的，由其所在单位或者上级机关责令改正，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，由公安机关对违法行为人依法给予行政处罚。

第六十条 经营、管理单位违反第三十条和第三十一条第一款规定，向未成年人开放的活动场所和设施不符合国家和行业安全标准，或者生产、销售不符合国家标准或者行业标准的食品、药品、玩具等产品，或者没有在显著位置标明注意事项的，由质量监督部门或者工商行政管理部门责令改正，依法给予行政处罚。

第六十一条 任何单位和个人违反第三十一条第二款规定，向未成年人提供烟草或者仿烟草制品的产品，或者涉及暴力、色情、恐怖、血腥等危害未成年人身心健康的产品的，由相关行政主管部门责令改正，依法给予行政处罚。

第六十二条 任何单位和个人违反本条例第三十三条，侵犯未成年人隐私，由公安机关责令改正，构成违反治安管理行为的，依法给予行政处罚。

第八章 附 则


第六十三条 学校是指承担未成年人教育任务的，由地方人民政府设置或者批准设置的全日制小学、全日制普通中学、中等职业技术学校、专门学校、盲童学校、聋哑学校、弱智儿童辅助学校等。

第六十四条 本条例自2009年1月1日起施行。《广东省青少年保护条例》同时废止。



贯彻《决定》的重点及关键


国务院今年五月十二日发布了《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》（以下简称《决定》）。该《决定》作为全面推进依法行政、加快建设法治政府的一项重要的指导性文件，专门就加强市县政府依法行政问题作出了部署和安排，这是国务院贯彻落实党的十七大精神，全面落实依法治国基本方略，加快建设法治政府的一项重要举措，对于巩固党的执政基础、深入贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会和加强政府自身建设具有十分重要的意义。该《决定》实实在在的制度安排，更为精细的程序设计，对市县政府依法行政提出了更高的要求、作出了科学的部署和安排，展现了中央政府推进依法行政的强劲力度，也标志着我国政府法治建设的步伐将进一步加快。本文就如何全面扎实抓贯彻落实《决定》提出几点意见。
一、学习领会《决定》，重点是政府及其机关，关键是领导
《决定》指出：“依法行政重点在基层，难点在基层。”市县两级政府处在国家行政管理的最前沿，与广大人民群众打交道最直接、最经常。其是否依法行政直接关系到人民群众合法权益的保障和社会法治环境的形成，进而关系到党的依法治国、建设社会主义法制国家基本方略的实现，关系到市场秩序管理、经济宏观调控、社会保障体系建设等政府职能的转变，关系到党和政府在人民心目中的形象和威信。自《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，为什么还存在着“依法行政重点在基层，难点在基层”这一问题，主要是市县两级政府及其机关，特别是少数领导干部认识不到位、法律意识较为淡薄造成的。一是少数领导干部，在实际工作中，重人治轻法治，工作上，喜欢凭主观臆断下命令，不愿按法律规定办事，定指标、下任务、做决策不注重科学性、合法性，而以“摘官帽”、“一票否决”等手段强制推行“长官”意志，下级为了在规定期限内完成指标任务，不得不忽视法律，采取一些非法的行政手段，进而造成工作失误。二是少数行政机关和执法人员滥用职权，把法律赋予的职权当成一种为我所用的“工具”，对自己有利时就执行，对自己不利时抛到一边，我行我素。有些执法人员对一些法规的处罚条款记得很清楚，其他条款模糊不清。因此，全面扎实贯彻《决定》，首先是市县两级政府及其机关，特别是各级领导干部要认真学习领会。通过学习，真正认识到加强市县依法行政的重要性和紧迫性，牢固树立依法治理社会，依法管理政治、经济、文化、教育、科技等依法行政和依法治国的观念，知晓领导干部任职和行政执法人员上岗要过“法律关”、作出行政决策要走“法制门”、制定规范性文件要经“审查口”、行政执法要严格责任制、对行政行为要接受监督等要求，明确《决定》对加强市县政府依法行政提出的充分认识加强市县政府依法行政的重要性和紧迫性、大力提高行政机关工作人员依法行政的意识和能力、完善行政决策机制、建立健全规范性文件监督管理制度、严格行政执法、强化对行政行为的监督、增强社会自治功能、加强组织领导八个方面要求，并保证能够自身行动自觉履行。
实践证明, 哪个地方的政府和政府领导重视法制建设，自觉地在宪法和法律、法规的范围内活动，善于运用法律手段解决问题和矛盾，那个地方依法行政的进程就明显加快，经济、社会各项事业就发展得比较顺利。哪个地方的政府和政府领导不重视法制建设，不重视运用法律手段解决问题和矛盾，那个地方依法行政的状况就不尽如人意，经济、社会各项事业的发展也势必受到影响，许多问题久拖不决，而且政府领导一旦变动，各项工作就会发生比较大的起伏”。所以，认真扎实抓好《决定》的贯彻落实，关键在于市县两级政府及其机关、特别是领导干部对《决定》的“热衷程度”，这就要求学习领会《决定》，要抓住市县两级政府及其机关这一重点，突出领导这一关键，使其充分了解《决定》，提高对贯彻《决定》、推进市县政府依法行政重要性的认识，恪尽职守，身体力行，依法履行职责，在全面推进依法行政方面带好头、负起责，扎扎实实做好各项政府工作。这样，才能保证加快建设法治政府这一目标的实现。否则，贯彻落实《决定》又成了政府法制部门的重要工作了。
二、加强制度建设，重点是健全及其规范，关键是落实
制度建设是建设法治政府的基础和前提。近些年来，随着依法治国、依法行政的不断深入，制度建设取得了巨大成绩。特别是《全面推进依法行政实施纲要》颁布实施以来，各地十分重视制度建设工作，用制度来管权、管事、管人，用制度来规范、约束和引导行政机关的行为，防止滥权专断，用制度来提高行政工作的质量和效率，已收到了很大成效。如我市在行政决策方面建立了杭州市人民政府工作规则、杭州市人民政府关于进一步完善全市经济和社会发展重大事项行政决策规则和程序、关于我市涉及群众切身利益的行政事项和公共政策事前公示规定、重大决策听证制度、杭州市政府法律顾问制度、杭州市政府规章制定办法、杭州市政府立法计划项目立项办法、立法工作责任制（试行）、关于开展市政府规章立法后评估工作的若干意见、杭州市部门规范性文件审查办法等等，在行政执法方面建立了行政许可工作制度、行政执法主体资格和行政执法人员资格制度、行政执法人员法律知识培训考核制度、宣传法律法规规章制度、行政执法检查制度、法定执法程序制度、行政执法公示制度、行政执法审核制度、行政执法听证制度、行政执法诉讼案件出庭应诉制度、行政执法案卷评查制度行政执法投诉举报和回访制度、行政执法备案制度、行政执法统计报告制度、行政执法评议考核制度、行政执法责任追究制度等十六项制度。可以说，现在各地政府及其机关制度建设在制度体系上设置不尽相同、内容上各有特色、数量上有多有少，对推动市县政府依法行政起到了积极的作用。但是，我们也应当清楚地看到，各地所制度设置科学性还有待于进一步研究，制度的建立与依法行政运行机制程序要求是否“匹配”还有待于考证。《决定》在为市县政府依法行政提出精细的程序设计的基础上，作出了科学的制度安排。如：健全领导干部学法制度（市县政府要建立健全政府常务会议学法制度；建立健全专题法制讲座制度；建立健全集中培训制度）、完善市县政府行政决策制度（完善重大行政决策听取意见制度；推行重大行政决策听证制度；建立重大行政决策的合法性审查制度；坚持重大行政决策集体决定制度；建立重大行政决策实施情况后评价制度；建立行政决策责任追究制度）、建立健全规范性文件监督管理制度（完善规范性文件备案制度；建立规范性文件定期清理制度）、严格行政执法制度（要建立监督检查记录制度；完善行政处罚、行政许可、行政强制、行政征收或者征用等行政执法案卷的评查制度；健全行政执法人员资格制度；全面落实行政执法责任制，健全民主评议制度）、强化对行政行为的监督制度（要完善群众举报投诉制度；推行行政复议人员资格管理制度；要建立健全本机关政府信息公开工作制度；要建立健全政府信息公开工作考核、社会评议、年度报告、责任追究等制度）和扎扎实实地推进市县政府依法行政方面的制度（要建立依法行政考核制度；加快实行以行政机关主要负责人为重点的行政问责和绩效管理制度；完善推进市县政府依法行政报告制度）。因此，认真扎实抓好《决定》的落实，应该积极结合本地实际，全面清理已建立的依法行政工作制度，加强制度设计的研究工作，按照《决定》制度建设的要求健全和完善，本着制度不在多而在于精的思路，重点做好本地区依法行政工作制度统一规范，克服制度满天飞、各唱各的调的现象，确保制度设置真正起到推进依法行政工作的作用。
健全和完善规范的制度不是摆设，关键在于落实。《决定》中指出的“一些行政机关及其工作人员依法行政的意识有待增强，依法办事的能力和水平有待提高；一些地方有法不依、执法不严、违法不究的状况亟须改变。”这样的问题在上级文件和领导讲话中出现可以讲是“司空见惯”，究其原因是制度制定与制度执行“两张皮”，“知”与“行”相背离，“有制度不依、执行制度不严、违反制度不纠”等现象，在一些地方和单位还不同程度地存在，有的还比较严重。因此，强化措施、确保各项制度真正落到实处是关键。一是领导干部要做抓制度落实的表率。领导干部是制定和落实制度的主体，制度制定得好不好、执行效果如何，领导干部的作用至关重要。要带头强化责任抓落实，在抓制度落实过程中，必须把任务进行分解，落实到具体人。要带头求真务实抓落实，带头坚持知与行的统一，自觉做到求实、务实、落实，真抓实干，一抓到底，务求实效。要带头创造性地抓落实。首先要不折不扣，对于制度中规定的“刚性”要求，必须坚决做到落实不走样、不变通。同时，制度是发展的，不是一劳永逸的。领导干部要带头解放思想、实事求是，与时俱进、开拓创新，善于把上级的制度要求和本地本部门的实际结合起来，创造性地抓好落实，以制度创新推动工作创新，促进各项工作不断取得新进展。二是加强宣传教育，努力形成抓制度落实的文化氛围。制度意识，对于制度的制定和实施具有重要作用。要采取多种方式，加强制度的教育和宣传，使全体人员强化“三个意识”（强化制度为本、强化抓落实、强化效益），真正把落实制度作为自觉的行动，主动地、创造性地抓好制度落实。三是强化评比机制，将制度落实纳入年度依法行政考核目标，根据自评与依法行政考核小组测评相结合进行评先评优。四是强化监督机制，通过依法行政考核小组考察、领导抽查、行风监督员监督与群众监督，形成行政监督与社会监督、内部监督与外部监督、机关监督与自我监督相结合的全方位监督网络。五是强化责任追究，对不按照制度落实执行的，根据情节轻重给予批评教育、取消评先评优资格、行政诫勉等处理。
三、强化行政监督，重点是创新层级监督，关键是到位
《决定》指出：“市县政府要在自觉接受人大监督、政协的民主监督和司法机关依法实施的监督的同时，更加注重接受社会舆论和人民群众的监督。”充分发挥社会监督的作用对于推进市县政府依法行政起到了积极的作用不容置疑，政府及其机关违法行政而受到人民群众的检举、新闻媒体的反映，那是因为政府层级监督不到位造成的。目前，人们对政府层级监督的认识还存在一定误区，同其实际上应当发挥的作用之间还存在很大的差距。一提到健全和加强法制，往往认为就是加快完善立法，而忽视法制监督；一提到重视和加强法制监督，往往又只注意发挥行政机关外部监督和内部专门监督的作用，而忽视行政机关的内部层级监督。事实上，在加强政府法制建设、实行科学民主决策、坚持依法行政，加强行政监督三个方面中，加强和完善政府内部层级监督，是一项大量的、经常性、成本最低、最具实效性的环节。立足于政府自身建设的需要,创新并保证政府层级监督落实到位也是必不可少的。
众所周知，各级人民政府内部层级监督制度就是各级人民政府、政府各行政机关内部基于隶属关系和《组织法》规定而产生的上级对下级、政府对部门、行政首长对工作人员的行政主体和行政行为进行的监督，是包括对抽象行政行为和具体行政行为以及有关制度建设在内的全方位监督，是贯穿于政府行为和行政行为的事前、事中、事后的全过程监督。它包括：市政府对县、区政府的监督以及对所属部门和本行政管辖区域内与其部门平级并实行垂直领导的部门的监督；上级行政机关对下级行政机关的监督；行政机关对其内设机构及其直属、委托等单位的监督；行政机关对本单位、本系统工作人员的监督。行政机关的层级监督虽然有自身的缺陷，如监督的公正性、有效性等，都因为监督机关与被监督机关之间的无法摆脱的利害关系而受损。但是，行政机关监督也有其优点，如具有较高的效率，给行政机关一个自我纠错的机会，从而提高行政机关在社会公众面前的权威，从而进一步提高行政机关行使职权的有效性。因此，各级政府要实现“建设法治政府”这一目标，必须强化行政机关内部层级监督，在全面推进依法行政的过程中克服自身的不足，使行政机关作出的行政行为始终得到有效地监督。
强化行政监督工作，作为市县政府，除了要自觉接受党委、人大的监督，接受政协的民主监督和司法监督，接受社会舆论和群众监督，重点是创新层级监督。一是从立法的高度对行政层级监督的有关问题进行明确，保证行政层级监督的权威性。立法明确规定行政层级的监督主体、监督权限、监督范围、监督内容、监督程序以及监督结果运用等有关问题，即应明确各级政府和行政机关实施层级监督的主体由哪个部门担任，对行政执法机关的哪些方面进行监督，采取何种方式监督以及对被监督单位不服从层级监督可以采取何种惩罚措施，以及与之相配套的各项规章制度，保证行政层级监督的顺利开展工作。二是创新层级行政监督体制与机制。一方面，逐步形成监察、审计、政府法制监督的有机整体。在现有监察、审计、政府法制监督的基础上，可探索一种既有分工，又有协作的“三合一”的监督体制，通过实现监督体制网络化，克服多部门分散监督的弊端，实现监督的整体效能。要借鉴国外经验，充分考虑“三个一定”的主张，即“监督机关地位一定要高，权力一定要大，手段一定要硬”，改变因“位低、权微，手段弱”而不能实施有效监督的现状。另一方面，要积极实施政府法制监督。政府法制监督是指县级以上人民政府依法对辖区内的行政机关贯彻执行法律、法规、规章情况进行监督，并对所属工作部门和下级人民政府不合法、不适当的行政行为依法予以纠正或者撤销的一种法律制度。就探索行政层级监督新路子而言，经过几年的实践，政府法制监督越来越显示出监督的全面性、整体性和强制性特征。因为，政府监督是以政府为主体，以国家现行有效的法律为依据，以法定职权为手手段，能够实现对行使行政权的全面、有效监督。政府法制监督的主体是县级以上人民政府；监督的内容是全部的行政行为，包括具体行政行为和抽象行政行为；监督的范围包括行政行为的事前、事中和事后各个阶段；在监督的效果方面，监督机关有权纠正或者撤销不合法、不适当的行政行为；具体实施部门为县以上人民政府的法制机构。三是大力改善行政层级监督部门的设备技术条件，充分保证行政层级监督部门的业务经费，以适应行政层级监督工作现代化的客观要求。特别是在交通工具、通讯设备、调查取证工具、检测分析仪器、强制执行手段、资料档案管理设施等方面，应予充分保障，并保持一定的先进性。这是一种不可减免的行政成本和法制成本，必须按需付出。现在许多行政层级监督机关都存在着不想为、不能为、不作为等问题，其原因之一就是经费不足，物质技术条件不适应客观要求，其后果往往是导致职责不能履行、监督不能实施等弊端，实际上这反而增大了社会成本。因此，在财政能力范围内，应尽可能保证行政执法机关和执法监督机关有足够的业务经费和必要的物质技术条件，以提供有效服务和消灭积案，而作此必要投入所带来的社会效益和经济效益将是巨大的。同时，要切实加强行政层级监督并抓住监督到位这一关键。上级部门要监督下级部门，本级政府要监督下级政府，政府各部门要接受本级政府的工作监督。监督内容上，要监督国家法律、法规和规章的执行情况，也包括贯彻落实国家和各级重大行政决策情况的监督，各级政府常务会议、市县长办公会议议定事项实施情况的监督，人大、政协议案、提案办理情况的监督，等等。市县政府尤其是市级行政机关首先要负起责任，一级监督一级，一级管好一级，确保政府层级监督落到实处。
（杭州市人民政府法制办公室 卞军民）