苏州市区特困人群医疗救助管理办法(试行)

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论如何建构行政处罚的合理性标准

杭州市西湖区行政执法局 胡文苑


行政权与民事权利建构的基础不同，但相同的是均是维护合法的权利而由人们做出的制度选择，不同之处在于民事权着眼于个人的权利，在对个人追求各自利益权利进行保护的同时，达到社会总产出最大的目标，而行政权运行的目标就是应该站在整个社会公益的角度去运行权利，所谓个人的权利就是公权的边界。公权实施的惟一目的就是为了促进公共利益，在社会公益得到保证的前提下，达成个人更好地实现私权的愿景.民事权与行政权的关系就好像民事权是鼓励舟上的每个人奋力划桨以尽快达到彼岸，而行政权更像是掌舵的，保证整个航向不变，保证一船人顺利到达彼岸，所以社会正义是行政权题中应有之义。行政处罚是保障行政权的重要制度设计，如何实现行政处罚中的正义。解构正义目标，发现在合法性之外，追求处罚的合理性便是现代行政处罚中正义很重要的另一个第二位阶目标。
一个再好的理念，如果没有现实的模型，其操作性就值得怀疑。而行政处罚如何实现合理性目标，建构合理性标准，便成为建构这一模型最具核心化的元素。
合理性标准不是单纯的某个标准，而是一组价值群，选择位于第一位阶的价值标准应该是行政处罚具有正当性。
怎样的行政处罚具有正当性，余以为有三个政策目标要遵守。第一，行政处罚的额度要超过行政违法相对人的违法所得。只有在成本大于收入预期的情况下，才能遏止相对人的违法冲动，也是符合法谚的基本正义理念：“任何人均不能从错误中获利。”罚大于得对于维护违法相对人造成损害的利益添补机制中的利益均衡有重要意义，是正当性政策目标的首选。现在国家花费巨资治理淮河污染，效果不明显，除开地方利益的驱动，地方保护外、处罚额度与污染企业污染所得之间的利益失衡，处罚力度不到位是直接原因，以至于造成遏止不住企业的污染冲动。
第二，实施的行政处罚应是有效率的，不会造成执法成本巨大，与行政处罚欲保护的目标相较不应存在成本大于欲保护利益的情况。效率始终是行政权追求的首要目标，相较之司法对效率的追求，行政权应更具主动性.行政处罚同样是行政权的运用，同样是动用公共资源的一项行政执法活动。如果一项处罚耗费羁縻，而处罚的结果却是保护利益很小，这也是不正当的，因为浪费了大量的公共资源，所以行政执法一定要树立绩效观念，对欲处罚的对象应根据繁简程度，采取相应的手段，避免出现大炮打蚊子的局面。
第三，实施的行政处罚应该是行政相对人有能力承受的，传统的司法理念注重的是个人自由主义，讲究责任自负，强调每个人自我负责，如其有过失，就必须为自己的过失付出代价，哪怕这种代价是惨重的也在所不惜，以达到人人自我负责、人人安全的目的。但是这个世界的不完美的，传统司法的观点将每个人都视为自我的斗士，人间的骑士，单打独斗的英雄，这理想可能永不能实现，而现代司法追求的是“社会集体安全”，降低对个人责任的追究（如机动车第三者责任保险），使其有过失时，为其过失所须付出的代价比较不惨重，而这一底线便是生存权的保障，在我们处罚过程中来说，就是处罚的结果不至于造成相对人的困厄，让处罚在相对人可承受的范围内执行，否则处罚超过其生存权的底线，只会造成两个结果，一是相对人的生活困苦不堪，对其生存权造成威胁，二是相对人对整个社会的报复。处罚超过相对人可接受的程度便是极大的不公正、不正当，根本毫无合理性可言。让处罚变得可接受，便是对“社会集体安全”的最好诠解。
行政合理性的另一个第二位阶的标准就是比例原则。所谓“比例原则”就是国家一切措施之目的和达到目的所采取手段与相对人负担之间的比较，比例原则考察的是目的与手段的关系。行政处罚要其合理，就必须合乎适当性原则、必要性原则、狭义比例原则。适当性原则的解释是国家所采取的限制性手段须适当且有助于所欲求之目的的达成。在满足适当性之后，必要性是指在所有能够达成目的之手段中，选择对相对人“最少侵害”的方法，也可称为“尽可能最小侵害的原则”。如占道堆放案件，占道零点几平方米，处罚百元以上，后被法院撤销，法院的理由就在于，为达成市容整洁的目的，较之此类细小违章，口头教育责令整改即可，处罚非必要之手段。
“狭义比例原则”是说一个措施，虽然是达成目的所必要的的，但是用之，相对人将会有过度的负担，该措施也是不符合比例原则的，其实，依据就是成本效益的比较，所谓两害相比较取其轻。
现实生活中我们看到不符合比例原则的例子很多，如为了养路费扣车的行政强制措施，据说省人大对于该强制措施是否付于路政部门争的很厉害，我想其不符合比例原则之处在于，手段与目的之间的不合理性，为追究一、二千元的养路费，扣押相对人几万甚至几十万的车辆，而车辆的扣押可能造成相对人生产、生活的极大不便，直、间接损失无法估计，抛开处罚的利益驱动，路政部门完全可以通过技术手段，通过电脑联网的形式，将未交养路费查实结果通知车辆属地，由属地催其补缴，进行处罚，而完全不必要采取扣留车辆这一极端手段。
一项行政处罚在满足以上标准后，它应该来说客观上有了理性的保证，司法对行政处罚合理性的审查也应遵守以上的标准。而社会对于合理性标准的尺度也是随着社会实践而不断变化的，但在相对固定的一段期间内，合理性标准是统一的，这就要求我们每个行政机关要从公平正义的角度，在统一的标准尺度下，在自己的业务范围内，建构起符合自身业务特点的合理性标准。只有这样，才能从根本上做到依法行政。

参考文献：
朱金池 《行政法比例原则之研究》







湖北省人民政府


湖北省人民政府令第231号


　　《湖北省关于社会保险工作若干事项的规定》已经2002年3月19日省人民政府常务会议审议通过,现予以公布,自2002年7月1日起施行。


　　　　　　　　　　　　省　长　张国光

二○○二年五月二十七日





湖北省关于社会保险工作若干事项的规定


　　第一条　为了加强社会保险工作,规范操作程序,完善社会保障体系,根据《中华人民共和国劳动法》、《社会保险费征缴暂行条例》(以下简称《条例》)和有关规定,制定本规定。



　　第二条　社会保险是保障劳动者合法权益,创造公平竞争环境,建立市场经济体制,维护社会稳定的重要基础。
　　社会保险工作实行政府主导,用人单位和劳动者广泛参与,各部门各司其职,维护用人单位合法权益和劳动者合法权益相结合,宣传动员与必要的强制手段相结合的方针。


　　第三条　各级人民政府应加强对社会保险工作的领导,组织协调有关部门扎实工作,扩大社会保险覆盖面,提高社会保险费征缴率。
　　劳动保障部门是社会保险的综合管理职能部门,应依法履行社会保险征缴管理和监督检查的职责。
　　地方税务机关是社会保险费征收的主体,依照法律、法规、规章的规定履行相应职责。
　　财政部门依法对社会保险基金的管理、使用实施监督,保证按规定应支出的社会保险基金按时足额划拨。
　　其他有关部门应按照规定配合支持做好社会保险工作。


　　第四条　凡按《条例》和《湖北省社会保险费征缴管理办法》(省政府令第230号)的规定纳入基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险范围的单位和个人,都应按规定参加上述保险。
　　凡应参加而未参加社会保险的单位和个人应在本规定生效后1个月内办理参加社会保险的相关手续。本规定实施后新注册的企业、个体工商户和新批准成立的机构、事业单位,凡按规定应参加社会保险的须在注册和成立时办理参加社会保险的手续。
　　各级人民政府必须掌握本行政区域参加社会保险的真实情况,采取得力措施督促应参加而尚未参加社会保险者及时参加社会保险。
　　各级人民政府及有关部门、新闻媒体应广泛向社会各界宣传建立社会保障制度的重要性,增强社会各界参加社会保险的意识。有关社会保险的规定以及涉及参保单位和个人权益的事项,应透明公开。


　　第五条　企业改制、兼并重组、分立或破产、停业时必须依法处理社会保险有关事宜。事业单位改变为企业单位或实现企业化管理,必须按有关规定参加社会保险。
　　因裁员、停业、破产等原因而与原用人单位解除劳动关系的人员,应动员其继续参加社会保险,有关部门应为其继续参加社会保险提供方便。


　　第六条　参加社会保险的单位和个人应到所在地县以上社会保险经办机构办理社会保险登记。社会保险经办机构应统一编制社会保险登记号,并核发《社会保险登记证》。
　　税务机关发现有应参加社会保险而未参加的单位和个人,应及时将有关材料提供给劳动保障部门,劳动保障部门应会同有关部门督促其参加社会保险。单位或有雇工的个体工商户的法定代表人或负责人拒不执行规定参加社会保险的,该单位职员可通过职代会、工会或自行向单位负责人提出质询,劳动保障部门可将有关情况向社会公布,并督促其参加社会保险。


　　第七条　参加社会保险的单位和有雇工的个体工商户应于每月20日前到社会保险经办机构申报下月应缴纳的社会保险费,根据职员人数和工资总额增减变化等情况,如实填写《湖北省社会保险费申报表》,并持申报表第一联到负责征收社会保险费的地方税务机关办理缴费手续。
　　以个人名义参保或续保的人员可按年申报。


　　第八条　县以上社会保险经办机构应根据参加社会保险单位的工资总额,对基本养老保险、失业保险、基本医疗保险、工伤保险、生育保险按统一基数依法如实核定缴费数额。以个人名义参保或续保者的缴费基数按当地上年度职工平均工资的60%至300%设置缴费档次,由其按个人实际收入选择确定。
　　参加社会保险的单位申报的缴费数额失实的,由县(含县级市、省辖市的区)以上劳动保障部门按《条例》和《湖北省社会保险费征缴管理办法》的规定予以处罚。社会保险经办机构工作人员因玩忽职守、徇私舞弊导致核定的缴费数额不实的,由其所在单位和上级行政机关对其予以行政处分。
　　停产单位也应按规定核定其应缴纳的社会保险费数额。经审查确实暂无能力缴纳的,可作欠费记载,并单列征收计划。欠缴单位经营状况好转的,应及时足额补缴欠缴的社会保险费。欠缴单位破产的,清算时应依法从清算资产中优先偿付所欠的社会保险费。
　　社会保险经办机构应于每月26日前向地方税务机关提供核定的缴费数额,并同时向地方税务机关提供据以核定的相关材料(包括参加社会保险的单位和个人的名称、地址、社会保险登记号、缴费所属时期、应缴费种类和金额、累计欠费额等资料)。地方税务机关对社会保险经办机构核定的缴费数额提出意见的,社会保险经办机构应认真处理,及时给予答复。


　　第九条　社会保险经办机构应在固定地点设立服务窗口,受理参加社会保险的单位和个人的社会保险登记和缴费申报,办理社会保险费应缴数额的核定工作。


　　第十条　社会保险费(含基本养老保险费、失业保险费、基本医疗保险费、工伤保险费、生育保险费)由地方税务机关统一征收。地方税务机关根据社会保险经办机构提供的核定征缴数额,按五个险种分细目一票填开《中华人民共和国税收通用缴款书》(以下简称《通用缴款书》)。缴费单位和个人持《通用缴款书》于3日内到指定的商业银行办理缴费。商业银行根据《通用缴款书》将缴费单位和缴费个人缴纳的社会保险费在当日或次日划入当地人民银行金库。进入金库的社会保险基金应在5日内直接划入同级“社会保险基金财政专户”。
　　为方便以个人名义参保、续保者缴费,社会保险经办机构、地方税务机关可以与银行或邮局建立代理征收社会保险费关系。代理银行或邮局根据核定的缴费数据收取应缴的社会保险费,并在5日之内划入同级“社会保险基金财政专户”(或人民银行金库)。以个人名义参保或续保者可选择每月、每季、每半年、每年一次缴纳社会保险费。


　　第十一条　对未按规定的期限足额缴纳或者代扣代缴社会保险费的,地方税务机关应责令其限期缴纳,逾期仍不缴纳的,应按《条例》和《湖北省社会保险费征缴管理办法》的规定强制征缴和处罚。


　　第十二条　人民银行金库对进入金库的资金要及时进行清理核算,并将盖章后的《通用缴款书》第四联、第五联按征缴进度及时返回地方税务机关。
　　地方税务机关在收到人民银行金库返回的《通用缴款书》后,于每月的10日、15日、20日及30日将征收的社会保险费数额汇总,连同《通用缴款书》第五联提供给社会保险经办机构。社会保险经办机构据以办理缴费记帐、分帐等业务手续。
　　地方税务机关应于每月3日前,将上月缴费单位和缴费个人实缴、补缴、欠缴社会保险费的情况,编制《社会保险费征收情况反馈表》,提供给社会保险经办机构。社会保险经办机构依据反馈的情况,进行对帐和基金财务核算。


　　第十三条　社会保险经办机构于每月25日前按险种编制次月社会保险基金支出计划,经劳动保障部门、财政部门审核同意后,财政部门于每月30日前,足额将次月应支付的社会保险金从“社会保险基金财政专户”划拨到社会保险经办机构支出户。
　　在社会保险基金计划支出之外,因离退休人员待遇调整或职工转移及丧葬费、抚恤费等需支出的资金,由社会保险经办机构及时提出资金计划,经劳动保障部门和财政部门审核后,从“社会保险基金财政专户”中拨付到社会保险经办机构支出户。社会保险经办机构要及时办理个人帐户基金转移手续。
　　中央下拨的社会保险及基本生活专项补助资金,由社会保险经办机构提出资金使用计划,报劳动保障部门和财政部门审核后及时下拨。
　　财政部门于每月8日前,将上月财政专户收支、结存及利息收入情况报表和银行收支凭证复印件提供给劳动保障部门对帐。


　　第十四条　社会保险基金支出户中应暂存不少于1个月的支付周转金。条件较差、资金不足的地方,应暂存1个月的支付周转金。


　　第十五条　社会保险经办机构应根据单位和个人实际缴费做好个人帐户记录、管理工作,定期向个人公布,由本人签字确认,并作为异地转移社会保险关系和享受有关待遇的依据。


　　第十六条　年度社会保险征收计划由社会保险经办机构按照上年度实际征缴数并结合当年情况编制,经劳动保障部门、财政部门审核同意报当地人民政府批准后下达。
　　对完成年度征缴计划和保证发放的情况,年终由上级主管部门和当地人民政府组织进行考核并对有关部门给予奖惩。
　　中央专项资金补助款的分配下拨和省统筹调剂金应与当地社会保险费征缴情况、确保发放情况以及财政支持社会保险情况挂钩。
　　省劳动保障部门应每季度向社会公告各地社会保险覆盖率、社会保险费征收情况(实际缴费数、欠缴数、征缴率)和社会保险金的发放情况。


　　第十七条　“社会保险基金财政专户”和社会保险基金支出户由劳动保障、财政部门在共同商定的国有商业银行开设,实行共同监管。
　　劳动保障部门、财政部门应定期或不定期地对“社会保险基金财政专户”、社会保险基金支出户内的基金收支和结余情况进行监督检查,发现问题,及时纠正;对挤占挪用、违规操作的,应依法查处。


　　第十八条　劳动保障部门、地方税务机关、财政部门从事社会保险工作的人员,必须接受有关社会保险业务的培训,建立一支依法办事、敬业爱岗、精通业务、认真负责的社会保险工作队伍。


　　第十九条　加快建设全省社会保险计算机网络管理系统,实现劳动保障、地方税务机关、财政部门社会保险费征缴联网管理。
　　社会保险计算机网络管理系统,由省选择有条件的单位提出设计方案,然后招标建设,实行统一规划,分级负担,做到科学适用,便于管理。


　　第二十条　本规定自2002年7月1日起施行。