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美欧竞争法律制度在电信监管中的适用

王春晖


内容提要：本文通过对电信自然垄断属性和美欧竞争法律制度的形成和发展的分析，探讨竞争法律制度在电信监管中的具体适用，力图为我国电信竞争中的监管问题提供一些有益的借鉴。
关键词：自然垄断、美欧竞争法律制度、电信监管
竞争法（Competition Law）是调整经济运行中市场竞争关系和市场竞争管理关系的法律规范的总称。 从竞争法所规范的反竞争行为类型的角度看，现代竞争法主要包括反垄断法、反限制竞争法和反不正当竞争法 以及相关的一些程序立法。以下通过对电信业自然垄断和美欧竞争法律制度的简要分析，讨论竞争法律制度在电信监管中的适用。
一、电信业的自然垄断属性
　　自然垄断是经济学中一个传统概念。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争或不适宜竞争所形成的垄断。在现代这种情况引起的垄断已不多见。而传统意义上的自然垄断则与规模经济紧密相连，指一个企业能以低于两个或者更多的企业的成本为整个市场供给一种物品或者劳务，如果相关产量范围存在规模经济时自然垄断就产生了。自然垄断行业大都集中在基础设施和公用事业，如公路、铁路、港口、航空、电力、通信等。特别是电信业投资量大，是典型的资金密集型和技术密集型产业，投资回收期长，需要协调的关系很多，为避免私人资本控制而损害国家和公众利益，多数国家通过设立国有或国有控股企业控制电信行业 。
电信自然垄断的特征主要表现在：1．企业数量有限。投资者为了实现规模经济和减少对资源的浪费，一般在同一项目上尽量避免重复建设，所以电信业的企业数量较少。2．电信运营企业经营带有公益性。电信行业要为社会提供公共通信产品和公共通信服务，满足社会的公众利益，企业经营公益性较强，特别是普遍服务机制，使得电信业不能完全按照市场机制和市场规则运作。 3．电信企业的目标与公共目标难以协调。企业经营的目标是追求利润最大化，自然要维持较高的价格。但自然垄断的公益性又要求以较低的价格和较好的质量服务于公众，如电信中的普遍服务问题。4．企业处于支配地位。企业往往利用自己的垄断优势，以较劣的产品和较差的服务换取较高的收费，甚至附加种种不合理的交易条件。对于消费者来说，只能在为数很少的自然垄断电信企业中进行选择，使自己处于不利的被动地位。
现代法学一般认为：自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。 法学上的自然垄断概念不仅涵摄了经济学上自然垄断的内容，还突出了现代竞争法的精髓。
实际上，电信业的自然垄断特征最主要表现在典型的"网络性"属性方面，世界电信业管制研究的知名专家拉丰和泰勒尔在其名作《电信竞争》中文版前言中写道："某些经济领域并不那么容易放开管制，一些基础产业行业，如电信，其基础设施的固定成本极高，如果为激发竞争复制多套基础设施，社会成本将过于高昂。因此，这些行业仍必须保持国家管制状态。" 因此，电信分拆模式的两难处境就在于：一方面电信业网络难以拆分，因为电信网络分得过大，局部地区仍然只有一家"垄断"没有形成本地竞争，分得过小又失去规模效益，容易产生过度竞争和网间接入问题；另一方面如果通过新投资建设独立网络，又需面对重复建设问题。为了破除电信业的自然垄断，各国大都采取了分拆的模式（如美国司法部对AT&T的分拆），我国也不例外，通过几次分拆和重组，我国电信市场形成了“5+1”的电信竞争局。那么，分拆模式是否是自然垄断行业引入竞争的有效模式？，对此市场的回答是否定的。中国电信业经过几次分拆试图引入有效竞争的正面效应并没有实现，反倒是分拆后的负面效应不断凸现，各地陆续发生了一系列恶性竞争事件，最严重的是互联互通事件，当然重复建设问题更加严重。我以为，在自然垄断监管方面的分拆模式非但不是唯一模式甚至只能是最后选择的模式，这一逻辑同样适用于其他自然垄断行业监管的讨论。因此，在电信业引入竞争后的市场监管问题上，重要模式的是竞争法律制度的完善和有效的适用。
二、欧盟竞争法在电信监管中的适用
欧盟竞争法起源于欧洲经济共同体条约。为了建立确保欧共体内部市场竞争不被扭曲的体系，鼓励所有经济资源如货物、人员、服务和资本的自由流动，不受国界的阻碍，建立一个单一和统一的市场，维持一个合理的市场结构，提高经济效率，1957年德国、法国等六个欧洲国家在罗马签署《建立欧洲经济共同体条约》（以下称《欧共体条约》）。《欧共体条约》于1958年1月1日生生效；1997年10月2日，《欧共体条约》于阿姆斯特丹进行了修订，这次修改主要是对条文序号的更改，原来条约的85条至94条的规定被列为81条至89条，但在内容上没有变化。该条约主要包括禁止限制竞争协议（欧共体条约第81条） 、禁止滥用市场支配地位（第82条） 、原则禁止国家补贴（第87-89条）， 其中第81、82条是主要的竞争规则。欧共体在条约生效后的30多年里逐渐形成了一套完备的竞争法律体系。理事会在1989年12月制定了《企业合并控制条例》，主要管制企业合并，凡是在欧共体范围内造成影响的合并都是条例的适用对象。整个竞争法律体系除欧共体条约外，还包括据此制定的部长理事会和委员会的条例、指令和决定。主要包括《关于实施欧共体条约第81、82条竞争规则的第1/2003号决议》、《关于在欧共体条约第81条、82条下处理申诉的委员会通告》、《关于竞争主管当局网络合作的通告》、《关于欧盟委员会根据欧共体条约第81、82条调查程序的第773/2004号决议》、《关于实施条约第81(3)条的指南》、《关于控制企业集中的第139/2004号决议》、《关于在控制企业集中的理事会条例下评估横向合并的指南》、《关于实施理事会第139/2004号条例的802/2004号条例及其附件（包括CO申报表,简化CO申报表和简化RS申报表）》等。
《欧共体条约》第81条（前85条）第1款，概括了对联合行使市场优势地位的政策：凡可能影响成员国间贸易，并以阻碍、限制或扭曲共同市场内的竞争为目的的或有此效果的企业协议、企业联合组织的决定或一致行动，均视为与共同体市场不相容而被禁止，特别是具有如下特征的行为：
1、 直接或间接地固定购买、销售价格，或其它任何交易条件；
2、 限制或控制生产、销售、技术进步和投资；
3、 分割市场或供货来源；
4、 对同等交易条件的贸易伙伴适用不同的交易条件，从而使其处于不利的竞争地位；
第85条第2款提出，为本条所禁止的协议或决定当然无效；第85条第3款又指出，如果这些协议、决定或一致行动，有利于改善产品的生产或销售，或有利于促进技术和经济进步，同时使消费者能公平分享由此产生的利益，那么《欧共体条约》第81条第1款所禁止的协议可以做例外处理，即可以得到豁免。
《欧共体条约》第85条第3款的规定与美国反托拉斯法有重大差异。在欧盟，如果限制贸易的协议、联合和协商行为能够促进技术和经济进步的话，它们将是被容许的。当然，相关企业应当提供它们的协议、决议或者协商行为同时满足以下4个条件：
1、 有助于改善商品的生产或者销售，有利于推动技术进步或经济进步；
2、 消费者可以获得适当好处；
3、 为实现上述的限制竞争是绝对必要的；
4、 限制竞争不得大到排除市场竞争的程度。
《欧共体条约》第82条（前86条）专门对企业行使市场优势地位的情况进行了规定。根据第82条的规定，一个或更多的企业滥用在共同市场上，或在其中大部分中的支配地位，如果有可能影响成员国间的贸易，则被视为与共同市场不相容而被禁止。这些滥用主要有：
1、 直接或间接强加不公平的购买或销售价格或其它不公平贸易条件；
2、 通过限制生产、销售或技术发展所损害消费者的利益；
3、 就同等的交易，对其他贸易伙伴适用不同的交易条件，从而使其在竞争中处于不利的地位；
4、 在缔结合同时，强迫另一方接受附加责任条款的协议，而这些条款从其业务性质或商业惯例上看，与这种协议之间没有联系。
关于欧盟竞争法在电信竞争中的监管适用，表现在电信市场引入竞争，必须依照《欧共体条约》第82条执行。按照第82条的规定：如果公共事业或者是成员国授予特定或独占权利的事业，成员国既不能制定也不能保持任何违背条约规则的措施。虽然条约没有对“公共事业”这个词作出定义，很显然适用“公共”就指的是国有事业。由于电信业的规模经济性、国家主权的政治性和普遍服务的公益性以及技术上的全程全网性等特点，决定了国有电信公司所具有的公共事业性。这一问题在英国的一例电信案例中得到了首先得适用。一家私有的英国信息传递公司发现自己不能传送电报，因为英国国有电信公司（BT）依照英国电信法利用优势地位施加了限制。这家英国信息传递公司就这种限制行为，向欧洲委员会针对电信管理机构提起了申诉。欧洲委员会裁定英国电信施加这样的限制是一种违反《欧共体条约》第82条滥用主导地位的行为。
欧盟通过将《欧共体条约》竞争规则适用于电信市场，将竞争引入欧盟电信市场的监管。欧盟将条约的81条作为提示国有垄断经营者的一种方式，即如果违反了条约确定的规则，在电信市场上具有主导地位是被禁止的，即使是这种地位是国家授权取得的。在比利时电话公司（RTT）铺设和经营公共电信网络的垄断案例中，比利时电话公司可以决定哪家公司可以提供设备，并且可以决定这些设备能否与其网络进行连接。法院认为，比利时电话公司的垄断行为应当按照《欧共体条约》第82条第2款进行规制，即如果公共事业或者是成员国授予特定或独占权利的事业，成员国既不能制定也不能保持任何违背条约规则的措施。尽管比利时电信试图将其权利延伸到电话的设备，法院也不认为在电话设备上的交易构成具有一般经济利益的服务。在这个案件中，欧共体法院认定RTT 的垄断权是以企业职能和国家主权职能二者共生为特征的，即RTT既能作为企业开展市场经营活动，又具有国家主权职能，可以从事电信行业的管理活动。为了限制国有企业的垄断权，法院认为成员国有义务改变这种政企不分的企业组织结构。在这个判决的基础上，欧共体委员会发布了一个指令，提出了成员国在电信市场上的义务：“为了保证各国政府机构的独立性，它们必须得在法律上使自己与提供电信网络、电信设备或者电信服务的所有企业区别开来，并且在职能上相互独立。如果成员国拥有经营电信网络企业或者提供电信服务企业的所有权，或者通过所有权可以对企业实施支配性的影响，它们就必须建立一种有效的制度，保证其主权权能与其所有权或管理权相关的经营活动区别开来。”（注：AB1 EG29.10. 1997, L.295/23.）委员会的这个指令不仅对电信业，而且对其他国家垄断的行为也有极其重要的意义。RTT案件在欧共体非常引人注目， 这是因为电信业具有网络特征，长期被视为自然垄断的行业。然而，同电力垄断企业一样，欧洲电信企业的垄断权事实上已经远远超出了合理的程度。随着科学技术的发展，网络部门的垄断权近几年已经成为这些部门发展的障碍。因此，这些部门的垄断企业随意扩大垄断权的行为更得被视为滥用市场支配地位的行为。
为促进电信自由化及跨产业竞争环境之建立，欧盟执委会于1997年公布《电信、广播及信息科技汇流绿皮书》、1999年公布《电子通信基础建设及相关服务新架构咨询文件》、2000年提出《朝向电子通信网路及服务共同管制架构指令草案》，其政策目标为：1、推动开放且具竞争性的电子通信网路、电子通信服务及相关设备市场； 2、致力发展欧盟市场； 3、促进欧盟公民之利益。 特别是绿皮报告标志着欧盟的电信监管将通过适用竞争规则在欧洲实行电信自由化和协调一致的目标。
三、美国竞争法在电信监管中的适用
美国是最早制定竞争法的国家之一，它于1890年制定了美国最早的一部竞争法，即《谢尔曼法》。该法颁布一个多世纪以来，美国竞争法历经变化，并有了许多发展。在目前竞争领域起主要作用的是《谢尔曼法》(1890年)、《克莱顿法》(1914年)、《联邦贸易委员会法》(1914年)以及《罗滨逊－帕特曼法》(1936年)四个法典。虽然世界上已经有80多个国家都相应地制定了竞争法，但是由于美国特定的政治、经济和历史条件，使得美国的竞争法对世界其他国家的影响最为深远。
按照美国《1996年电信法》的规定，在电信监管领域除非法律作出明确的除外，美国《1934年通信法》和《1996年电信法》的任何规则不能改变、消弱或取代法托拉斯法所有条款的适用性。所以，美国电信市场的监管，不仅需要电信法，还需要适用《谢尔曼法》和《克莱顿法》这样的反垄断法。《谢尔曼法》是美国反垄断法的基础法律，其的目标是控制经济权力，消除竞争限制，保护自由竟争。《谢尔曼法》仅有短短8个条款，主要精神集中在该法的前两条：即，第1条：任何限制州际间或与外国之间的贸易或商业的契约，以托拉斯形式或其它形式的联合，或共谋，都是非法的。任何人签订上述契约或从事上述联合或共谋，将构成重罪。第2条：任何人垄断或企图垄断，或与他人联合、共谋垄断州际或与外国间的商业和贸易，是严重犯罪。 由于《谢尔曼法》条文过于抽象，给反垄断执法带来诸多不便，从而无法有效回应反垄断实践的需要。因此，在总结该法实贱的基础上，美国联邦政府于1914年又制定了《克莱顿法》和《联邦贸易委员会法》。《克莱顿法》对《谢尔曼法》作了强化反垄断控制的重要补充，进一步扩展了禁止垄断和竞争限制的范围。根据该法第二条、第三条和第八条的规定，以下限制商业交易的行为将受到禁止：1.价格歧视行为；2.独家交易和搭售安排；3.联锁董事会。 在规定上述行为受到禁止的同时，该法又规定了例外的情形，如出售劳务、许可证和贷款等行为不受该法的管辖。《克莱顿法》第七条禁止任何从事商业或者从事影响商业活动的法人从另一个同样从事商业或者影响商业活动的人的手中购买股票、股本或者资产，如果该购买将导致实质上减少竞争或者有形成垄断的趋势。1980年反托拉斯法程序法案扩大了《克莱顿法》第七条反兼并的适用范围。该法案规定，《克莱顿法》第七条除了适用于1980年12月12日之后从事州内交易或者任何从事影响商业交易活动的公司外，还适用于在该时间之后从事上述行为的个人、合伙、合营企业及其他一些经济实体。法院在决定兼并的非法性时所要考虑的因素主要有：1.市场份额；2.市场集中的程度；3.对其他竞争者的攻击程度；4.对竞争造成的影响。
美国反托拉斯法的主要执行机构是司法部和反托拉斯局。特别是美国司法部反垄断的起诉案件，诸如微软、IBM以及英特尔反垄断案，在世界上有着极大的影响力。在电信领域， AT&T在美国电信业中的垄断地位整整延续了70年之（1913——1983年），对长途、市话、国际通信进行全面控制，并建设了遍及全国的通信网。在AT&T被分拆前，美国司法部对AT&T曾经有过一次反托拉斯诉讼威胁和两次实质性的反托拉斯诉讼。 　1984年，美国司法部正式分解AT&T，分拆出一个继承了母公司名称的新AT&T公司(专司长途业务)和七个本地电话公司(即“贝尔七兄弟”)，美国电信业从此进入了竞争时代。AT&T解体后，长途业务的竞争迅速放开，除MCI、斯普林特、世界电信等全国性长途公司外，还出现了几百家地区性的长途电话公司。AT&T的长途业务市场份额从解体前的90％以上逐步下降到目前的40％左右。但是，本地电话和有线电视在80年代仍然是垄断经营。1996年，美国新电信法通过，该法案进行了两大实质性改革：一是开放本地电话市场；二是打破电信、信息和有线电视业的界限，推进通信信息业的融合。这标志着美国电信与信息业进入全面竞争时代，也标志着美国电信业与信息业的大融合、大变革时代的开始。


主要参考资料：
1、Sherman Act of 1890。
2、Clayton Act of 1914。
3、拉丰、泰勒尔《电信竞争》，人民邮电出版社，2001年版
4、杨紫煊主编《经济法》，北京大学出版社和高等教育出版社联合出版，1999版。
5、王晓晔 《竞争法研究》，法制出版社，1999年版。




安徽省宿州市人民政府


关于印发《宿州市城市规划管理暂行办法》的通知

（宿政〔1999〕10号 1999年9月9日）


宿州市城市规划管理暂行办法


第一章 总则


第一条 为切实加强城市规划管理，根据《中华人民共和国城市规划法》、《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》，结合本市实际，制定本办法。


第二条 本市城市范围内制定和实施城市规划以及在城市规划区内进行建设，必须遵守本办法。


第三条 本办法所称城市，指宿州市（以下简称市）、各县县城（以下简称县城）和建制镇。
本办法所称城市规划区指城市市区、近效区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。城市规划区的具体范围，由城市人民政府在编制城市总体规划中划定。


第四条 市建设委员会（规划局）是市城市规划行政主管部门，负责市城市规划区内的规划管理工作。
墉桥区城市规划行政主管部门负责本区的城市规划管理工作，并协助城市规划行政主管部门做好市城市规划区内的规划管理。
各县城市规划行政主管部门负责本辖区的城市规划管理工作。


第五条 各级城市规划行政主管部门的主要职责是：
（一）负责《中华人民共和国城市规划法》及有关法律法规规章的宣传贯彻，开展执行情况的监督检查；
（二）参与并组织本辖区城镇体系规划、城市总体规划、分区规划、详细规划和各专项规划的编制；
（三）依法核定和发放《建设工程选址意见书》、《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》；
（四）依法查处城市规划区内的违法建设行为。


第二章 城市规划的编制和审批


第六条 市域城镇体系规划由市人民政府负责组织编制。
市城市总体规划由市人民政府负责组织编制。县城总体规划由县人民政府参照市域城镇体系规划和市城市总体规划组织编制。建制镇的总体规划，由镇人民政府负责组织编制。编制城市总体规划应当与土地利用总体规划相衔接，城市体规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的建设用地规模。
市城市分区规划、控制性详细规划、修建性详细规划由市城市规划行政主管部门负责组织编制。县城控制性详细规划、修建性详细规划由县城市规划行政主管部门负责组织编制。
市、县城各专项规划由市、县城市规划行政主管部门会同有关部门根据总体规划组织编制。


第七条 城市规划编制的具体业务，由具有相应资质等级的单位承担。


第八条 城市规划实行分级审批。
市域城镇体系规划和市城市总体规划，提请市人民代表大会或常委会审查同意后，报省人民政府审批。县城总体规划，提请县人民代表大会或常委会审查同意后，报市人民政府审批并报省城市规划行政主管部门备案。建制镇的总体规划，报县、区人民政府审批并报市城市规划行政主管部门备案。
市城市分区规划、控制性详细规划由市人民政府审批；修建性详细规划由市城市规划行政主管部门审批；县城的控制性详细规划、修建性详细规划由县人民政府审批。
各专项规划由组织编制的城市规划行政主管部门的上一级主管部门审批。


第九条 城市人民政府可以根据城市经济和社会发展需要，对城市总体规划进行局部调整，报同级人民代表大会常委会和原批准机关备案；但涉及城市性质、规模、发展方面和总体布局重大变更的，须经同级人民代表大会常委会审查同意后，报原批准机关批准。分区规划和详细规划确需局部调整的，报原批准机关批准。是否属局部调整，由原批准机关确认。


第三章 新区开发和旧区改建


第十条 城市新区开发和旧区改建，坚持统一规划、合理布局、因地制宜、综合开发、配套建设的原则。


第十一条 在新区开发和旧区改建中，建设单位必须按照批准的详细规划同步建设配套的基础设施和公共设施。


第十二条 旧区改建，要控制人口规模，合理调整人口布局；要严格控制现有工厂的扩建,对生产储存易燃易爆物品的工厂、仓库和严重污染环境的工厂，应当限期治理、搬迁或转产。


第十三条 市旧区指沱河以南、淮河路以北、南坪路以东、东沱河以西的区域。市新区指城市规划区内，上述范围以外的区域。
各县城新区与旧区的范围，由各县根据实际情况确定。


第十四条 市新区开发与旧区改建，其规划和建设应符合下列各项指标要求；
（一）容积率按有关城市规划要求执行。
（二）建筑间距要求；
新区内的多层建筑主朝向（长轴朝向）间距不得低于建筑高度的1．3倍；高层建筑根据实际情况确定。新区内的多层建筑山墙次朝向（短轴朝向）间距不得少于8米；高层建筑不得少于13米。
旧区内十层以下建筑主朝向（长轴朝向）间距不得低于建筑高度的1．15倍、十层至十九层建筑，每增加一层单方间距增退1米；二十层以上建筑，每增一层单方间距增退0．8米。旧区内的多层建筑山墙次朝向（短轴朝向）间距不得少于6米，高层建筑不得少于13米。旧区内建设基地边缘的建筑物与用地办界的距离，不得少于该类建筑所需间距的一半和消防间距规定。
（三）沿街建筑退出道路红线要求：
城市主干道路宽在40米以上、两侧建筑属多、低层的，退道路红线不少于5－8米；城市主干道路宽在40米以下。两侧建筑属多、低层的，退道路红线不少于5米；城市次干道两侧的建筑退道路红线不少于3米。
道路两侧高层建筑主楼高度低于30米（含30米）的，退道路红线不少于10米；高度高于30米、低于70米（含70米）的，退道路红线不少于15米；高度高于70米的，相应加大退道路红线距离。
位于道路交叉口的多、低层建筑，退道路红线不少于8米；高层建筑通道路红线不少于10米。
学校、医院、文化娱乐和体育场所、宾馆酒店、商场等人流集散量大的公共建筑，应根据其使用功能、环境质量、交通流量及城市景观等因素增退道路红线。
（四）绿化要求：
新区内住宅小区绿地率不得少于25％；公共建筑及商住综合小区绿地率不得少于30％。旧区内住宅小区绿地率不得少于20％；公共建筑及商住综合小区绿地率不得少于25％。
工业小区内住宅、公共建筑小地块绿地率根据所处区域按上述标准减少5％。
（五）停车场（库）要求：
新区内住宅小区及住宅组团建设，按建筑面积的10－12％（高层建筑配上限）配建停车场（库）；公共建筑、商住综合小区及建筑组团建设，根据车流量，按建筑面积12－15％配建停车场（库）。旧区建设，按新区标准减少2％配建停车场（库）。
城市公园、旅游区、度假村、别墅区、会议中心、体育场馆及车站码头等须配建停车场（库）的，其数量和规模，由市城市规划行政主管部门根据实际需要确定。


第四章 建设用地规划管理


第十五条 凡在城市规划区内进行土地开发利用和建设工程的选址、定点和布局，必须符合城市规划。


第十六条 凡已确定在城市规划区内的建设项目，建设单位应向城市规划行政主管部门申领《建设项目选址意见书》，并向土地行政主管部门提交建设用地预申请，领取土地行政主管部门出具的建设项目用地预审报告。
《建设项目选址意见书》由城市规划行政主管部门按照建设部《建设项目选址规划管理办法》规定审批。


第十七条 建设单位凭《建设项目选址意见书》办理建设项目建议书的报批手续后，持建设项目的有效批准文件向城市规划行政主管部门申领《建设用地规划许可证》。


第十八条 建设单位领取《建设用地规划许可证》后，按有关规定向土地行政主管部门申请办理用地手续。


第十九条 建设单位因特殊原因需临时用地的，经城市规划行政主管部门审查同意后报土地行政主管部门审批。
临时用地期限不得超过二年，使用期满或国家建设需要时，必须清场退出。


第二十条 建设单位在城市规划区内取得的建设用地的范围、性质及规划控制指标，由城市规划行政主管部门和土地行政主管部门确定。在施工前确需改变用地的范围、性质及规划控制指标的，建设单位应报城市规划行政主管部门和土地行政主管部门审批，并按规定办理手续。


第二十一条 根据城市规划和城市建设的需要，对已批准使用的建设用地可收回或作出调整。收回或调整用地的实施方案，报市、县人民政府批准后执行。
收回或调整用地的经济补偿，按有关规定执行。


第二十二条 对在城市规划区内的荒地、沟塘、滩岸等地进行挖河取土、堆放废弃物及围填水面等改变地形地貌活动的，由土地行政主管部门会同城市规划行政主管部门审批。


第二十三条 城市规划确定的道路、广场用地、公共绿地、防护绿地、风景旅游区、重点文物保护区、高压供电走廊以及学校、医院、体育场地、公共停车场、环卫设施等公共设施用地，任何单位不得侵占或改变其使用性质。


第五章 建设工程规划管理


第二十四条 在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须符合城市各项规划，领取《建设工程规划许可证》后，方可动工建设。
城市规划区内个人自建住宅的规划管理，按本办法第六章规定执行。


第二十五条 申领《建设工程规划许可证》，按下列程序进行：
（一）建设单位持建设项目的有效批准文件、土地权属证书和拟建范围的地形图向城市规划行政主管部门提出申请；
（二）建设单位根据城市规划行政主管部门提出的规划设计要求，委托具有相应资质的设计单位制定初步设计方案或初步设计图，报城市规划行政主管部门审查；
（三）建设单位依据城市规划行政主管部门审批的初步设计方案或初步设计图，委托设计单位进行施工图设计，填报《建设工程规划许可证申请表》，经城市规划行政主管部门审查同意后，核发《建设工程规划许可证》。
各项管线工程穿越城市道路、桥梁、公路、铁路、隧道、绿化地带、单位自管用地、河道以及涉及净空控制、通讯设施和军用设施等保护范围的，建设单位应与有关部门协商取得书面意见，并将书面意见随初步设计方案或初步设计图报城市规划行政主管部门。


第二十六条 在城市规划区内进行临时性建设，应到土地行政主管部门办理临时用地手续并向城市规划行政主管部门申领《临时性建设工程规划许可证》。
临时性建筑物的使用期限不得超过二年，期满或城市建设需要时，应无条件拆除。


第二十七条 建设工程开工前，建设单位应向城市规划行政主管部门报验红线，经核准签章后方可开工。


第二十八条 建设、施工单位必须严格按照《建设工程规划许可证》、核准的红线及施工图的要求施工。其中城市主、次干道的各项管线工程要遵循先地下后地下、先深埋后浅埋的建设程序埋设。
因特殊情况确需改变《建设工程规划许可证》、核准的红线及施工图要求的事项的，建设单位应报城市规划行政主管部门审查同意。


第二十九条 建设单位应于建设工程峻工并经验收合格后6个月内，将竣工图纸送城建档案馆存档。


第三十条 新建、扩建、改建的城市道路交付使用后5年内不得挖掘。
对建成后的建筑物，不得随意改变其使用性质和立面造型。确需改变的，建设单位或使用应持申请报告及有关图纸报城市规划行政主管部门审批。


第六章 个人自建住宅规划管理


第三十一条 城市规划区内原则上不准个人自建住宅。鼓励购买商品房解决住房。
个人确需在城市规划区内自建住宅的，应服从城市规划管理，在统一规划的居住用地内建设。


第三十二条 城市规划区内的下列区域不准自建住宅：
（一）城市规划道路控制地段；
（二）属近期改造和新建的区域；
（三）埋设地下管线、高压供电走廊和市政设施的区域；
（四）园林绿化用地；
（五）河岸、沟渠因防洪、排水需要控制的区域；
（六）铁路用地控制区；
（七）文物古迹、风景名胜保护区；
（八）严重污染及易燃、易爆控制区；
（九）法律法规禁止的其他区域。
旧区范围内和新区城市主干道红线两侧各100米范围内、次干道红线两侧各50米范围内、火车站和广场规划控制地带、城市建设项目已定规划地段范围内的现有个人住宅，只能进行解危性的维修和临时性门面装修，不得翻建、改建、扩建。


第三十三条 个人自建住宅必须符合下列条例：
（一）户口必须在拟建住宅所在地；
（二）原有住房人均建筑面积不足15平方米（独生子女按二人计算）。
（三）对原有住宅进行翻建、改建、扩建的，原有房屋产权和所占土地使用权应当明确、无争议。


第三十四条 个人自建住宅，按下列程序办理审批手续；
（一）个人持所在单位或居委会（村委会）证明，向城市规划行政主管部门申请核发《建设用地规划许可证》；
（二）凭《建设用地规划许可证》向土地行政主管部门申办用地手续；
（三）持用地批准手续向城市规划行政主管部门申请核发《建设工程规划许可证》，按《建设工程规划许可证》规定放线并经城市规划行政主管部门查验合格后施工。


第七章 监督检查


第三十五条 城市规划管理人员有权对城市规划区内的建设工程是否符合规划要求进行检查。被检查单位或个人应当如实提供情况和资料，检查人员应当为被检查者保守技术和业务秘密。
建设工程的施工现场，必须悬挂《建设工程规划许可证》，以便接受监督检查。


第三十六条 街道办事处、乡镇人民政府协助城市规划行政主管部门对城市规划的实施进行管理，发现违法建设活动，应当及时制止，并报告城市规划行政主管部门。


第三十七条 公民有权监督城市规划的实施，有权检举违反城市规划的行为。任何单位和个人不得对检举人打击报复。


第三十八条 对违反《中华人民共和国城市规划法》、《安徽省实施〈中华人民共和国城市规划法〉办法》和本办法进行建设的单位和个人，由城市规划行政主管部门负责查处。


第八章 法律责任


第三十九条 在城市规划区内，未取得《建设用地规划许可证》而到得建设用地批准文件、占地土地的，批准文件无效，占用的土地由市、县人民政府责令退回。


第四十条 在城市规划区内，未取得《建设工程规划许可证》或者违反《建设工程规划许可证》规定进行建设，影响城市规划，尚可采取改正措施的，由城市规划行政主管部门责令限期改正，并对建设单位和施工单位分别处建设工程造价总额5％以下罚款；严重影响城市规划的，由城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或予以没收。
建设工程有下列情形之一的，属严重影响城市规划：
（一）占用现有或规划的城市道路、广场的；
（二）占用城市公共绿地、生产防护绿地的；
（三）占用河湖、水面、滩溪、堤岸及其保护地段的；
（四）占用文物保护单位保护区域的；
（五）影响城市规划行政主管部门批准的高压供电走廊安全或微波通道通讯的；
（六）压占城市地下管线、永久性测量标志及其维护地段的；
（七）在近期建设控制区、规划确定的禁止建设区和特殊重大安全保护区内建设的；
（八）严重影响城市景观或者对生产、生活造成严重危害的；
（九）其他严重影响城市规划的行为。


第四十一条 对违反规划占地、违法建设的单位，除依法予以查处外，对有关责任人员、由其所在单位或上级主管部门给予行政处分。


第四十二条 辱骂、殴打或妨碍城市规划管理人员执行公务的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理外罚条例》的规定处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第四十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请行政复议或向人民法院起诉。当事人逾期不申请行政复议也不向人民法院起诉，又不履行行政处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
在复议或诉讼期间，工程建设必须暂停。


第四十四条 城市规划行政主管部门工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，由其所在单位或上级主管部门给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


第九章 附则


第四十五条 本办法由市建设委员会（规划局）负责解释。


第四十六条 本办法自发布之日起执行。