西藏自治区人民政府办公厅转发区外经贸厅等部门关于《西藏自治区边境集市贸易区管理办法》的通知
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西藏自治区人民政府办公厅转发区外经贸厅等部门关于《西藏自治区边境集市贸易区管理办法》的通知
西藏自治区人民政府办公厅转发区外经贸厅等部门关于《西藏自治区边境集市贸易区管理办法》的通知
藏政办发［2000］115号
各行署、拉萨市人民政府，自治区各委、办、厅、局：
自治区外经贸厅等部门关于《西藏自治区边境集市贸易区管理办法》已经自治区人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
二〇〇〇年十一月七日
西藏自治区边境集市贸易区管理办法（试行）
西藏自治区对外贸易经济合作厅 西藏自治区财政厅 西藏自治区工商行政管理局 西藏自治区国税局 西藏出入境检验检疫局
拉萨海关 国家外汇管理局拉萨分局 西藏自治区口岸办公室 中国银行西藏自治区分行 西藏边防总队
（2000 年10月8日）
第一条 为有效促进我区边境贸易的持续、健康发展，规范边境地区集市贸易的管理与经营，特制定本办法。
第二条 集市贸易区的统一管理机构为在各集市贸易区的管理委员会，即所在地政府。
第三条 边防、海关、国税、出入境检验检疫、工商行政管理等部门应当依照各自的职责支持配合各集市管理委员会开展工作。
第四条 从事集市贸易区交易活动的人员须持有效的证件接受边防、出入境检验检疫、海关等部门的检查。
有关检查部门应当依法行使其职权，并为经营人员创造便利条件。
第五条 出入境货物由海关、出入境检验检疫部门依照规定进行监管。
第六条 出入境运输车辆由边防管理部门、海关指定的通道或线路出入。进出集市贸易区内的交通工具必须接受边防、海关、出入境检验检疫部门的检查。
第七条 对交通工具、线路及人员仅限集市贸易区内并实行封闭式管理。
第八条 对在集市贸易区内进行交易的商品，由集市贸易区管理委员会收取适当的管理费用，其他费用不再收取。
第九条 所收取的管理费用采取收支两条线管理，专项用于集市贸易区的基础建设。
第十条 集市贸易区每年的进出口额均由各集市贸易区管理委员会负责统计，并及时报送所在地就近海关。
第十一条 各集市贸易区的治安工作由集市贸易区管理委员会会同所在地公安、边防等部门进行管理。
第十二条 本管理办法自公布之日起施行。
第十三条 本管理办法由自治区口岸办负责解释。
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论二审法官对民事案由的更改权
作者：余秀才[1]
摘要：
案件，在诉讼法理论上又称为“诉”，区分诉与诉的关键在于诉的标的，即法律关系，说到底即案由。同样的事实，换一个案由，就会变成另一个案件，对同一案件中的多个事实，实务中也往往以“与本案不属同一法律关系”为由对部分事实不予审查，故二审法官若更改案由，则可能使上诉案件变成另一案件，变二审为一审，剥夺双方当事人的上诉权，违反两审终审制。
关键词：
案由、处分原则、不告不理、上诉权、两审终审制
引言：
笔者近日遇到一个案件：上诉人（一审原告）起诉的事实包括四个块：1、建设工程勘察合同（有书面合同），价款7万元；2、合同之外的勘察内容，价款11万余元；3、从案外人处转让来的债权，该部分属建设工程设计合同（有书面合同），价款10万元；4、安全专篇2万元，属垫付款的性质；四块中的内容均在同一张结算单上予以结算。一审以“建设工程勘察合同”为案由立案，并以“债权转让部分与本案不属同一法律关系”为由对债权转让部分不予审查。二审中，关于本案的案由引发了合议庭的争议：观点一，应定债权纠纷，因为已经进行了结算；观点二，定债权纠纷不当，因为结算只是合同履行的一个步骤，故应定三级案由“建设工程合同纠纷”或二级案由“合同纠纷”；观点三，不能更改案由，因为债权转让部分一审“不予审查”，意味着一审未进行实体审理，二审若更改案由纳入审理范围，则将使之由二审变成一审，判决成终审判决，剥夺双方对这一块的上诉权。这引发了笔者的思考，也就引出了本文。
一、案由的重要性和选择案由的必要性
案由是案件的灵魂，是法律关系的浓缩，是适用法律的坐标，是龙之眼，在案件处理中，具有举足轻重的地位，案由选择错误必然导致适用法律错误。如果说立案是每一个案件必经的第一步程序，那么案由选择就是立案的核心程序，是法院划分案件类型的基础和依据。案由的重要性决定选择案由的必要性，其理由主要有：
（一）纠纷的复杂性。随着生产力的发展、社会的进步，人与人之间的关系越来越复杂化、多样化，同一人在同一件事中可能扮演不同的角色，享有不同的权利、承担不同的义务，从而产生责任的竟合。最简单、最常见的，就是乘坐客运车辆因交通事故而受伤或致死，根据受害者主张的权利内容不同和主张对象的不同，可能引发与承运人之间的运输合同之诉、与保险公司之间的人身保险合同（自行投保）之诉、与对方肇事车辆或乘坐车辆之间的侵权之诉，如果所乘坐的车辆是（租）借用的、挂靠于某公司的、盗抢的，对方车辆如果投保了交强险，再加上受害者经治疗无效已经死亡且有多个继承人，法律关系就更复杂了。在这种错综复杂、纵横交错、纠缠不清的法律关系中，案由，就成为我们抽丝剥茧的最有利武器。
（二）审理案件的时效性、便捷性和经济性要求必须对案由进行选择和确定。法官不是万能的，案件是有审限的，“迟到的正义非正义”要求我们注重办案效率，打官司是需要时间成本和经济成本的，这一切决定了我们审理案件必须认准方向，目标明确，围绕中心、抓住重点，不能头发胡子一把抓，为将纷繁复杂的纠纷化繁为简，进行单元细分，案由应运而生，故案由无疑是这一切的基础，案由选择错误，将导致我们犯方向性错误，南辕北辙、事倍功半。
二、司法实务中案由的确定方式（一审）
司法实务中案由的确定，一般有以下三种方式：
（一）由法院立案庭的法官选择确定。这也是实务中最常见、最普遍的做法。这样做的事由和依据是，案由是一个非常庞杂的体系，哪怕是作为基层法院法官的我们，都不可能全部记得，需要根据案件具体情况去翻书、查找、确定，对当事人就更不用说了。再加上我国人口众多、幅员辽阔，人民群众文化水平普遍不高，法律知识欠缺，只知道有纠纷，不知道有案由，由立案庭法官帮助确定案由也就顺理成章了。
（二）当事人自行选择确定。随着国家教育水平的提高，大量的律师和司法工作者的涌现，当事人具有了一定的自主选择案由的能力。笔者在东莞市第三法院工作时，就曾遇到过交通事故致死的家属坚持提起运输合同之诉的案件。
（三）由审判法官根据查明的案件事实确定案由。其法律依据是《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法[2011]42号）中规定：“当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不一致的，人民法院结案时应当根据法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系的性质，相应变更案件的案由。”
上述几种案由确定方式，在司法实务中常常会发生冲突：
（一）第一种方式和第二种方式间的冲突。依照《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法[2011]42号）“三、适用修改后的《民事案件案由规定》时应注意的几个问题……3、在请求权竞合的情形下，人民法院应当按照当事人自主选择行使的请求权，根据当事人诉争的法律关系的性质，确定相应的案由。”之规定，法院立案时基本已按照当事人自主决定的案由立案。故这种冲突已基本解决。
（二）第一种确定方式和第三种确定方式之间的冲突。由前所述，这种冲突仍然适用“当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不一致的，人民法院结案时应当根据法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系的性质，相应变更案件的案由”之规定处理。
（三）第二种确定方式和第三种确定方式之间的冲突。这才是本文讨论的重点。从笔者前面引用的最高院2011年通知看，一方面“应当按照当事人自主选择行使的请求权，根据当事人诉争的法律关系的性质，确定相应的案由。”，即肯定当事人有自主选择案由的权利。另一方面，又允许“结案时应当根据法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系的性质，相应变更案件的案由”的法官自由裁量权的存在。究竟如何做，颇有争议。
笔者认为，我国的审判理念，长期受封建社会纠问式诉讼模式的影响，强调法官的主观能动性，在十几年前，甚至调查证据的任务都是由法官完成，直到2001年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》出台，这种状况才有所改观，才更改为由当事人自行收集、提交证据。但在为人民服务的社会主义法治理念下，我国的法官仍不可能做到真正的被动居中裁判，这使我国重实体、轻程序的传统未得到根本改变，所以才有了允许法官根据查明的案件事实更改案由的规定。
笔者认为，这种做法，这种做法应当一分为二地看待：
1、在当事人无能力自行选择案由的情况下，是可行的，因为其案由本身也是由法官（立案庭）确定的，这种更改从性质上说属于法院内部意见的更改，不涉及当事人意思自治的问题；同时，也是应当的，因为这体现了有错必纠的司法理念，即立案庭法官判断错了，审判法官应予以纠正；而且，这种做法有利于彻底解决纠纷。
2、当原告有律师代理诉讼时，当原告坚持按其自行选择的案由进行诉讼时，这种更改就应当受到严格的限制了。因为我民诉法第十三条明文规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”这是意思自治原则在我国法律中最直接、最明确的规定。故笔者认为，这种情形下，特别是经法官当庭询问和释明，原告仍拒绝变更案由，法官就无权再更改案由，这是对当事人最基本的尊重。因为这种更改和前面一种更改在性质上已经发生了根本改变，纠正的不再是法院工作人员的错误，而是所谓的当事人的“错误”，而这种“错误”只有当事人自身也认识到并同意，法院方得更改。并且，原告都主张只起诉所诉的案由部分的纠纷了，我们更改案由，岂不是超出了原告的诉讼请求？故这也是不告不理原则的要求。
陕西省安康市人民政府
安康市人民政府关于印发安康市城镇绿化管理办法的通知
各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
《安康市城镇绿化管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二〇一一年九月十日
安康市城镇绿化管理办法
第一章 总则
第一条 为促进城市绿化事业的发展，改善生态环境，美化生活环境，建设国家级园林城市，实现安康山水园林城市建设目标，根据《陕西省城镇绿化条例》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市中心城市、各县城城市规划区内城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 本办法所称的城市绿化，是指在城市规划区内进行植树、种草、栽花、育苗及管护和兴建城市各类绿地等绿化活动。
城市绿化包括下列范围:
（一）公共绿地：指向公众开放的公园、动物园、植物园、陵园、游园、园林水体、广场绿地、街道绿地及江河岸绿地等；
（二）单位附属绿地：指机关、团体、部队、企事业单位管界内的环境绿地;
（三）居住区绿地：指居住区内配套公建绿地和庭院绿地;
（四）生产绿地：指为城市绿化提供苗木、花卉、草坪、种子的生产用地;
（五）防护绿地：指用于城市环境、安全、护岸、护堤、护路、隔离等防护目的的绿地、绿带;
（六）风景林地：指具有一定景观价值，在城市整体风貌和环境中起重要作用的林地。
第四条 各级财政部门应当把城市绿化建设纳入年度财政预算；各相关职能部门应根据城市绿地系统规划，通过专业绿化和开展全民义务植树活动，加强管理和推广先进技术，提高城市绿化覆盖率和绿化水平。
第五条 绿化城市，人人有责。城市中的单位和有劳动能力的公民，都有绿化的义务，都应爱护城市绿化成果及其设施，有权制止、检举和揭发损害、破坏绿化的行为。
第六条 城市绿化工作实行统一领导、分工负责、协作管理的方针，由市人民政府统一领导。市住房和城乡建设局是本市城市绿化的行政主管部门，负责城市绿化的具体实施工作。
规划、林业、国土、公安、工商、旅游、财政、交通、水利、环保和铁路等行政主管部门依照本办法规定，协同市住房和城乡建设局做好城市绿化工作。
第七条 对在城市绿化工作中作出突出贡献的单位和个人，由市、区人民政府给予表彰和奖励。
第二章 规划与建设
第八条 市城乡建设规划局和市住房和城乡建设局应当根据《安康市城市总体规划》，共同组织编制城市绿地系统规划和中、长期建设规划并组织实施。经市政府批准后实施，并上报省住房和城乡建设局备案。
第九条 市住房和城乡建设局应根据城市绿地系统规划，组织广泛深入开展绿化达标和创建园林城市、园林单位竞赛活动。
第十条 城市绿化工程设计应符合城市总体规划和城市绿地系统规划，应以注重生态功能和方便群众为原则，以植物造景为主，合理布局，因地制宜，突出特色，形成配套完善的绿化体系。
第十一条 城市所有建设工程实行“绿线”管理制度，应当按照以下“绿线”控制标准留足绿化用地:
（一）新建居住区绿地率不得低于35%，其中集中绿地面积应当占建设项目用地总面积的5%至10%;
（二）初等教育建设用地绿地率为35%，卫生院及社会医疗场所、妇幼保健、卫生防疫、学校、体育、文化娱乐设施、疗养院、机关团体等单位的绿地率不得低于35%；
（三）交通枢纽、仓储、商业中心等项目的绿地率不得低于30%；产生有毒有害气体的项目绿地率不得低于40%，并应当建设宽度不低于50米的防护林带；
（四）城镇道路主干道绿地率不得低于20%，次干道不得低于15%;
（五）安康中心城市规划区内河道水体两岸的防护林带宽度应不少于30米;
（六）铁路两侧防护绿地宽度按照国家有关规定执行；
（七）旧城改造的建设项目绿地率达不到上述标准的，可以比照前款规定的绿地率标准降低5%—10%。
外围绿化面积较大以及受地理条件限制的镇，新建项目的绿地率指标可以比照第一款规定适当降低5%至10%。
第十二条 建设工程项目在向市建设规划局进行工程项目报建时，必须同时向市住房和城乡建设局提交工程绿化建设设计方案，由市住房和城乡建设局进行“绿线”指标审查并给予批复，建设单位持批复手续，方可在市建设规划局办理规划准建手续和施工许可证。对达不到“绿线”规定的绿地面积，又确需进行建设的，按所缺绿地面积缴纳绿化补偿费，进行异地绿化建设。
建设工程项目的绿化工程必须与主体工程同步规划、同步设计、同步施工、同步竣工。因季节和条件限制达不到同步竣工的，绿化工程的完工时间不得迟于主体工程投入使用后的第一个绿化季节。边建设边交付使用的居住小区，其已建成区的绿化工程，也应同期交付使用。
单位和居住区现有绿化面积低于本办法第十一条规定尚有空地可以绿化的，应进行绿化，不得闲置。有条件绿化而不绿化的，由市住房和城乡建设局按规定征收绿化补偿费。未按期完成绿化建设任务的，对责任单位按应绿化工程总投资的1至2倍征收绿化延误费。
城市绿化建设工程竣工后，由市住房和城乡建设局会同市城乡建设规划局组织验收。验收不合格者，主体工程不得交付使用外，市房产局不得办理房产发证手续。
第十三条 城市中心区绿化建设必须符合城市绿地系统规划，应与郊区绿化相衔接，与城市建设、环境治理相协调，将普遍绿化与重点提高相结合，促进城市绿化建设的整体发展。
街道绿化应注重遮荫滞尘、减弱噪声、装饰街景、美化市容的功能。应加快汉江两岸、铁路、公路沿线的绿化建设，尽快逐步形成江滨、沿线、沿岸绿化带。
鼓励单位和居民利用庭院空地种植花草树木，提倡发展垂直绿化。
第十四条 市人民政府每年应当在预算内安排相应的城市绿化经费。各类建设项目应按项目总投资的5%资金用于绿化工程投入并纳入基建计划。
机关、团体、部队、企事业单位应当根据本单位的绿化建设任务和养护标准，统筹安排绿化经费。
居住区和居住小区的绿化养护费用由开发业主单位或物业管理公司承担。
绿化经费不得截留或者挪作他用。
第十五条 市住房和城乡建设局依照本办法规定收取的绿化补偿费、绿化延误费等，应当列入城市绿化专项资金，专款专用，由财政部门监督使用。
第十六条 城市绿化工程的设计和施工应当委托具有相应资质的设计单位和施工单位承担，任何单位和个人不得委托无绿化设计、施工资质的单位进行绿化工程设计和施工。1000平方米以下的绿化工程的设计方案由市住房和城乡建设局绿化管理部门审批；1000平方米以上绿化工程项目的设计方案必须由市住房和城乡建设局组织专家评审论证，并实行公开招标发包，以确保绿化质量。
外地城市绿化设计、施工单位，应持相应的资质等级证书、营业执照，向市住房和城乡建设局申报注册登记后，方可在本市城市规划区从事城市绿化工程的设计和施工活动。
第十七条 城市绿化建设同其他市政公用设施建设的位置，应当由市住房和城乡建设局统一安排。
绿化工程的建设和管理维护，应当兼顾市政公用设施、水利工程、道路交通和消防等方面的需要。
敷设通讯电缆、输电、燃气、热力、上下水管道等市政公用设施，影响城市绿化的，在设计中和施工前，责任单位应当征得市住房和城乡建设局绿化部门同意并确定保护措施。
第十八条 城镇绿化建设的责任分工为:
（一）城市公共绿地、风景林地和主、次干道绿化，由市住房和城乡建设局按城市绿地系统规划组织建设。
（二）城市规划区内的黄洋河、月河两岸；江南、江北山体的绿化带由市林业部门按城市绿地系统规划组织建设。
（三）新建、扩建、改建工程项目和综合开发项目的配套绿化工程，由该项目的建设单位负责建设。新建居住区和旧房成片改建区的公共绿地建设，应当按市住房和城乡建设局核准的“绿线”标准由开发业主单位进行建设。
第十九条 要积极发展城市苗圃用地，提高城市绿化苗木自给率。要选择土质好和交通、用水、用电方便的地方建立苗圃、草圃、花圃等生产绿地。
要加快推进城市绿化事业改革步伐，加大绿化科研项目投入，并重视科研成果的应用。要进一步推进城市绿化社会认建认养制度，充分调动起全社会投身城市绿化的积极性。
第三章 保护和管理
第二十条 城市绿化日常管理和养护实行专业负责和群众参与相结合的原则。
（一）城市规划区内的行道树、隔车带、花坛和街头什字、广场等公共绿地及附属设施，由市住房和城乡建设局绿化管理部门负责管理和养护。
（二）城市公园、文化园及防护绿地、风景林地由市住房和城乡建设局统一进行监督管理。
（三）居民社区及背街巷道的公共绿化由所在辖区办事处负责养护。
（四）居住小区和新开发区的绿地，由物业管理单位负责管理和养护。
（五）单位附属绿地的绿化由该单位负责建设和管护。
（六）街道门前责任地段的绿化，实行门前绿化承包责任制度，由门前单位或个人承担管理和养护责任。
门前绿化承包责任制度指：门前单位或个人负责管护门前树木花草，保持责任区内绿地干净整洁；制止损坏绿化和占用、污染绿化的行为；有条件的单位应按市住房和城乡建设局的统一规划和要求，设置街头花坛，摆设盆花盆景。
（七）城市规划区域内的铁路、林业、水电、公路、河道等专类绿地，由其主管部门按城市绿地系统规划负责管理和养护。
市住房和城乡建设局绿化执法人员应加大绿化执法力度，加强日常监督检查和技术指导工作，确保绿化养护责任落实到位。
第二十一条 经确定的城市绿化用地（含行道树树池），任何单位和个人不得擅自改作他用或出租转让。确需改变城市绿化性质的，须报市住房和城乡建设局批准。
第二十二条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿化用地。
已占用的城市绿地，必须限期归还。因国家建设和其他特殊需要临时占用城市绿化用地，必须经市住房和城乡建设局审核同意，缴纳绿地临时占用费，并按有关规定办理临时用地审批手续。绿地临时占用费标准：安康城市规划区每日5元/平方米。对临时占用的城市绿地，应在规定的期限恢复原状。因临时占用城市绿地造成树木花草、绿化设施损坏的，由占用单位负责赔偿。
第二十三条 任何单位和个人不得擅自砍伐、移植或修剪城市规划区内的树木。
（一）砍伐城市树木，无论树权归谁都必须报市住房和城乡建设局批准，并按“伐一补十”的原则予以补栽。原地无法补栽的，应当缴纳补栽树木所需费用，由市住房和城乡建设局组织异地补栽。自然衰老须更新的树木，经批准后，方可砍伐并予以补栽。
（二）凡移植树木，须按“移一补十”原则补栽树木，并缴纳树木成活保证金，恢复绿化设施。除私有树木外，修剪必须经市住房和城乡建设局绿化管理部门批准，由专业人员实施。
（三）因抢险救灾需要修剪、砍伐树木，可先行修剪、扶正或砍伐，并及时报告市住房和城乡建设局绿化管理部门。
第二十四条 严禁在城市各类广场、绿地以及公园内摆摊和开设商业市场。确须开设的，须向市住房和城乡建设局提出申请，经审核批准办理手续后，缴纳占用费，在指定的地点进行经营，并负责管理维护周围的树木、绿地及设施。
第二十五条 禁止下列损坏城市绿化及其设施的行为：
（一）就树或在绿地内盖房、设置广告牌、标语牌；
（二）在树木上牵挂绳索、架设电线；
（三）在树木下面搭灶生火、倾倒有害物质；
（四）钉或刻划树木，攀折、围圈花木；
（五）在树下、绿地内乱扔废弃物；
（六）在树下、绿地和道路两侧绿篱内挖坑取土；
（七）在草坪和花坛内放养牲畜、家禽、堆放物料；
（八）损坏草坪、花坛、绿篱、盗窃绿化设施；
（九）在风景林地、防护林地内毁坏植被、开荒、种粮种菜、打猎、放火、造坟、野炊、开山、采石取土、放养牧畜等；
（十）其它损坏城市绿化及其设施的行为。
第二十六条 市住房和城乡建设局绿化管理部门应对城市各类绿地、树木设立台帐、建卡、建档，建立健全监管措施，保持树木花草繁茂及绿化设施完好。
第二十七条 百年以上的树木或稀有珍贵树种以及具有历史价值和纪念意义的树木，均为古树名木。市住房和城乡建设局绿化管理部门应对城市规划区内古树名木建立档案，设立防护标志，统一管理。
严禁任何单位和个人砍伐、迁移或损伤古树名木。因特殊需要迁移古树名木的，必须经市住房和城乡建设局审查同意，报市人民政府批准后方可进行。
第二十八条 调出、调入本市的绿化苗木，有关部门应当按照《植物检疫条例》的规定，严格有关审批手续。
第四章 全民义务植树
第二十九条 全民义务植树由市绿化委统一组织实施。
第三十条 凡年满十一周岁的城市居民，男至六十周岁，女至五十五周岁，除丧失劳动能力者外，每人每年必须义务植树三至五株，或承担相应劳动能量的其他绿化劳动，包括整地、育苗、挖坑、清土、换土、浇水、管护等。
第三十一条 各单位每年对本单位按义务植树种植的树木，成活率应达到百分之八十五以上，并如实填写义务植树登记卡。达不到成活率者，第二年自备树苗补栽。
第三十二条 全民义务植树所需的苗木费、管护费，由树权单位负责解决，单位组织参加义务植树所需费用自理。
第三十三条 对未按规定完成义务植树的单位及无故不履行植树义务的适龄公民，由市绿化委员会征收绿化费，收缴的绿化费用于完成义务植树。
第五章 树权责任
第三十四条 本办法第三条(一)款中公共绿地的所有树木，树权归市住房和城乡建设局所有。
第三十五条 铁路、公路等部门及驻安单位在其管界内种植、管护的树木，树权归本部门所有。机关、团体、部队、企业、事业单位在庭院内种植的树木，树权归单位所有。
第三十六条 城市居住区的树木，树权归种植管护单位所有；由街道办事处组织群众义务种植管护的，树权归街道办事处所有。
第三十七条 在私人庭院内，居民自种自管的树木，树权归个人所有。
第三十八条 凡单位和个人所有的树木，因国家建设需要征用时，按有关规定进行赔偿。
第三十九条 违反本管理办法规定，将依据《陕西省城镇绿化条例》的有关规定处罚。
第六章 附则
第四十条 本办法未尽事宜，按照《陕西省城镇绿化条例》的有关规定执行。
第四十一条 本办法自2011年10月1日起施行至2016年9月30日。2002年颁布的《安康市城市绿化管理办法》（安政发〔2002〕35号）同时废止。
作者：余秀才[1]
摘要：
案件，在诉讼法理论上又称为“诉”，区分诉与诉的关键在于诉的标的，即法律关系，说到底即案由。同样的事实，换一个案由，就会变成另一个案件，对同一案件中的多个事实，实务中也往往以“与本案不属同一法律关系”为由对部分事实不予审查，故二审法官若更改案由，则可能使上诉案件变成另一案件，变二审为一审，剥夺双方当事人的上诉权，违反两审终审制。
关键词：
案由、处分原则、不告不理、上诉权、两审终审制
引言：
笔者近日遇到一个案件：上诉人（一审原告）起诉的事实包括四个块：1、建设工程勘察合同（有书面合同），价款7万元；2、合同之外的勘察内容，价款11万余元；3、从案外人处转让来的债权，该部分属建设工程设计合同（有书面合同），价款10万元；4、安全专篇2万元，属垫付款的性质；四块中的内容均在同一张结算单上予以结算。一审以“建设工程勘察合同”为案由立案，并以“债权转让部分与本案不属同一法律关系”为由对债权转让部分不予审查。二审中，关于本案的案由引发了合议庭的争议：观点一，应定债权纠纷，因为已经进行了结算；观点二，定债权纠纷不当，因为结算只是合同履行的一个步骤，故应定三级案由“建设工程合同纠纷”或二级案由“合同纠纷”；观点三，不能更改案由，因为债权转让部分一审“不予审查”，意味着一审未进行实体审理，二审若更改案由纳入审理范围，则将使之由二审变成一审，判决成终审判决，剥夺双方对这一块的上诉权。这引发了笔者的思考，也就引出了本文。
一、案由的重要性和选择案由的必要性
案由是案件的灵魂，是法律关系的浓缩，是适用法律的坐标，是龙之眼，在案件处理中，具有举足轻重的地位，案由选择错误必然导致适用法律错误。如果说立案是每一个案件必经的第一步程序，那么案由选择就是立案的核心程序，是法院划分案件类型的基础和依据。案由的重要性决定选择案由的必要性，其理由主要有：
（一）纠纷的复杂性。随着生产力的发展、社会的进步，人与人之间的关系越来越复杂化、多样化，同一人在同一件事中可能扮演不同的角色，享有不同的权利、承担不同的义务，从而产生责任的竟合。最简单、最常见的，就是乘坐客运车辆因交通事故而受伤或致死，根据受害者主张的权利内容不同和主张对象的不同，可能引发与承运人之间的运输合同之诉、与保险公司之间的人身保险合同（自行投保）之诉、与对方肇事车辆或乘坐车辆之间的侵权之诉，如果所乘坐的车辆是（租）借用的、挂靠于某公司的、盗抢的，对方车辆如果投保了交强险，再加上受害者经治疗无效已经死亡且有多个继承人，法律关系就更复杂了。在这种错综复杂、纵横交错、纠缠不清的法律关系中，案由，就成为我们抽丝剥茧的最有利武器。
（二）审理案件的时效性、便捷性和经济性要求必须对案由进行选择和确定。法官不是万能的，案件是有审限的，“迟到的正义非正义”要求我们注重办案效率，打官司是需要时间成本和经济成本的，这一切决定了我们审理案件必须认准方向，目标明确，围绕中心、抓住重点，不能头发胡子一把抓，为将纷繁复杂的纠纷化繁为简，进行单元细分，案由应运而生，故案由无疑是这一切的基础，案由选择错误，将导致我们犯方向性错误，南辕北辙、事倍功半。
二、司法实务中案由的确定方式（一审）
司法实务中案由的确定，一般有以下三种方式：
（一）由法院立案庭的法官选择确定。这也是实务中最常见、最普遍的做法。这样做的事由和依据是，案由是一个非常庞杂的体系，哪怕是作为基层法院法官的我们，都不可能全部记得，需要根据案件具体情况去翻书、查找、确定，对当事人就更不用说了。再加上我国人口众多、幅员辽阔，人民群众文化水平普遍不高，法律知识欠缺，只知道有纠纷，不知道有案由，由立案庭法官帮助确定案由也就顺理成章了。
（二）当事人自行选择确定。随着国家教育水平的提高，大量的律师和司法工作者的涌现，当事人具有了一定的自主选择案由的能力。笔者在东莞市第三法院工作时，就曾遇到过交通事故致死的家属坚持提起运输合同之诉的案件。
（三）由审判法官根据查明的案件事实确定案由。其法律依据是《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法[2011]42号）中规定：“当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不一致的，人民法院结案时应当根据法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系的性质，相应变更案件的案由。”
上述几种案由确定方式，在司法实务中常常会发生冲突：
（一）第一种方式和第二种方式间的冲突。依照《最高人民法院关于印发修改后的〈民事案件案由规定〉的通知》（法[2011]42号）“三、适用修改后的《民事案件案由规定》时应注意的几个问题……3、在请求权竞合的情形下，人民法院应当按照当事人自主选择行使的请求权，根据当事人诉争的法律关系的性质，确定相应的案由。”之规定，法院立案时基本已按照当事人自主决定的案由立案。故这种冲突已基本解决。
（二）第一种确定方式和第三种确定方式之间的冲突。由前所述，这种冲突仍然适用“当事人起诉的法律关系与实际诉争的法律关系不一致的，人民法院结案时应当根据法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系的性质，相应变更案件的案由”之规定处理。
（三）第二种确定方式和第三种确定方式之间的冲突。这才是本文讨论的重点。从笔者前面引用的最高院2011年通知看，一方面“应当按照当事人自主选择行使的请求权，根据当事人诉争的法律关系的性质，确定相应的案由。”，即肯定当事人有自主选择案由的权利。另一方面，又允许“结案时应当根据法庭查明的当事人之间实际存在的法律关系的性质，相应变更案件的案由”的法官自由裁量权的存在。究竟如何做，颇有争议。
笔者认为，我国的审判理念，长期受封建社会纠问式诉讼模式的影响，强调法官的主观能动性，在十几年前，甚至调查证据的任务都是由法官完成，直到2001年《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》出台，这种状况才有所改观，才更改为由当事人自行收集、提交证据。但在为人民服务的社会主义法治理念下，我国的法官仍不可能做到真正的被动居中裁判，这使我国重实体、轻程序的传统未得到根本改变，所以才有了允许法官根据查明的案件事实更改案由的规定。
笔者认为，这种做法，这种做法应当一分为二地看待：
1、在当事人无能力自行选择案由的情况下，是可行的，因为其案由本身也是由法官（立案庭）确定的，这种更改从性质上说属于法院内部意见的更改，不涉及当事人意思自治的问题；同时，也是应当的，因为这体现了有错必纠的司法理念，即立案庭法官判断错了，审判法官应予以纠正；而且，这种做法有利于彻底解决纠纷。
2、当原告有律师代理诉讼时，当原告坚持按其自行选择的案由进行诉讼时，这种更改就应当受到严格的限制了。因为我民诉法第十三条明文规定：“当事人有权在法律规定的范围内处分自己的民事权利和诉讼权利。”这是意思自治原则在我国法律中最直接、最明确的规定。故笔者认为，这种情形下，特别是经法官当庭询问和释明，原告仍拒绝变更案由，法官就无权再更改案由，这是对当事人最基本的尊重。因为这种更改和前面一种更改在性质上已经发生了根本改变，纠正的不再是法院工作人员的错误，而是所谓的当事人的“错误”，而这种“错误”只有当事人自身也认识到并同意，法院方得更改。并且，原告都主张只起诉所诉的案由部分的纠纷了，我们更改案由，岂不是超出了原告的诉讼请求？故这也是不告不理原则的要求。
安康市人民政府关于印发安康市城镇绿化管理办法的通知
安康市人民政府关于印发安康市城镇绿化管理办法的通知
各县、区人民政府，市政府各工作部门、各直属机构：
《安康市城镇绿化管理办法》已经市政府研究同意，现印发给你们，请认真遵照执行。
二〇一一年九月十日
安康市城镇绿化管理办法
第一章 总则
第一条 为促进城市绿化事业的发展，改善生态环境，美化生活环境，建设国家级园林城市，实现安康山水园林城市建设目标，根据《陕西省城镇绿化条例》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市中心城市、各县城城市规划区内城市绿化的规划、建设、保护和管理。
第三条 本办法所称的城市绿化，是指在城市规划区内进行植树、种草、栽花、育苗及管护和兴建城市各类绿地等绿化活动。
城市绿化包括下列范围:
（一）公共绿地：指向公众开放的公园、动物园、植物园、陵园、游园、园林水体、广场绿地、街道绿地及江河岸绿地等；
（二）单位附属绿地：指机关、团体、部队、企事业单位管界内的环境绿地;
（三）居住区绿地：指居住区内配套公建绿地和庭院绿地;
（四）生产绿地：指为城市绿化提供苗木、花卉、草坪、种子的生产用地;
（五）防护绿地：指用于城市环境、安全、护岸、护堤、护路、隔离等防护目的的绿地、绿带;
（六）风景林地：指具有一定景观价值，在城市整体风貌和环境中起重要作用的林地。
第四条 各级财政部门应当把城市绿化建设纳入年度财政预算；各相关职能部门应根据城市绿地系统规划，通过专业绿化和开展全民义务植树活动，加强管理和推广先进技术，提高城市绿化覆盖率和绿化水平。
第五条 绿化城市，人人有责。城市中的单位和有劳动能力的公民，都有绿化的义务，都应爱护城市绿化成果及其设施，有权制止、检举和揭发损害、破坏绿化的行为。
第六条 城市绿化工作实行统一领导、分工负责、协作管理的方针，由市人民政府统一领导。市住房和城乡建设局是本市城市绿化的行政主管部门，负责城市绿化的具体实施工作。
规划、林业、国土、公安、工商、旅游、财政、交通、水利、环保和铁路等行政主管部门依照本办法规定，协同市住房和城乡建设局做好城市绿化工作。
第七条 对在城市绿化工作中作出突出贡献的单位和个人，由市、区人民政府给予表彰和奖励。
第二章 规划与建设
第八条 市城乡建设规划局和市住房和城乡建设局应当根据《安康市城市总体规划》，共同组织编制城市绿地系统规划和中、长期建设规划并组织实施。经市政府批准后实施，并上报省住房和城乡建设局备案。
第九条 市住房和城乡建设局应根据城市绿地系统规划，组织广泛深入开展绿化达标和创建园林城市、园林单位竞赛活动。
第十条 城市绿化工程设计应符合城市总体规划和城市绿地系统规划，应以注重生态功能和方便群众为原则，以植物造景为主，合理布局，因地制宜，突出特色，形成配套完善的绿化体系。
第十一条 城市所有建设工程实行“绿线”管理制度，应当按照以下“绿线”控制标准留足绿化用地:
（一）新建居住区绿地率不得低于35%，其中集中绿地面积应当占建设项目用地总面积的5%至10%;
（二）初等教育建设用地绿地率为35%，卫生院及社会医疗场所、妇幼保健、卫生防疫、学校、体育、文化娱乐设施、疗养院、机关团体等单位的绿地率不得低于35%；
（三）交通枢纽、仓储、商业中心等项目的绿地率不得低于30%；产生有毒有害气体的项目绿地率不得低于40%，并应当建设宽度不低于50米的防护林带；
（四）城镇道路主干道绿地率不得低于20%，次干道不得低于15%;
（五）安康中心城市规划区内河道水体两岸的防护林带宽度应不少于30米;
（六）铁路两侧防护绿地宽度按照国家有关规定执行；
（七）旧城改造的建设项目绿地率达不到上述标准的，可以比照前款规定的绿地率标准降低5%—10%。
外围绿化面积较大以及受地理条件限制的镇，新建项目的绿地率指标可以比照第一款规定适当降低5%至10%。
第十二条 建设工程项目在向市建设规划局进行工程项目报建时，必须同时向市住房和城乡建设局提交工程绿化建设设计方案，由市住房和城乡建设局进行“绿线”指标审查并给予批复，建设单位持批复手续，方可在市建设规划局办理规划准建手续和施工许可证。对达不到“绿线”规定的绿地面积，又确需进行建设的，按所缺绿地面积缴纳绿化补偿费，进行异地绿化建设。
建设工程项目的绿化工程必须与主体工程同步规划、同步设计、同步施工、同步竣工。因季节和条件限制达不到同步竣工的，绿化工程的完工时间不得迟于主体工程投入使用后的第一个绿化季节。边建设边交付使用的居住小区，其已建成区的绿化工程，也应同期交付使用。
单位和居住区现有绿化面积低于本办法第十一条规定尚有空地可以绿化的，应进行绿化，不得闲置。有条件绿化而不绿化的，由市住房和城乡建设局按规定征收绿化补偿费。未按期完成绿化建设任务的，对责任单位按应绿化工程总投资的1至2倍征收绿化延误费。
城市绿化建设工程竣工后，由市住房和城乡建设局会同市城乡建设规划局组织验收。验收不合格者，主体工程不得交付使用外，市房产局不得办理房产发证手续。
第十三条 城市中心区绿化建设必须符合城市绿地系统规划，应与郊区绿化相衔接，与城市建设、环境治理相协调，将普遍绿化与重点提高相结合，促进城市绿化建设的整体发展。
街道绿化应注重遮荫滞尘、减弱噪声、装饰街景、美化市容的功能。应加快汉江两岸、铁路、公路沿线的绿化建设，尽快逐步形成江滨、沿线、沿岸绿化带。
鼓励单位和居民利用庭院空地种植花草树木，提倡发展垂直绿化。
第十四条 市人民政府每年应当在预算内安排相应的城市绿化经费。各类建设项目应按项目总投资的5%资金用于绿化工程投入并纳入基建计划。
机关、团体、部队、企事业单位应当根据本单位的绿化建设任务和养护标准，统筹安排绿化经费。
居住区和居住小区的绿化养护费用由开发业主单位或物业管理公司承担。
绿化经费不得截留或者挪作他用。
第十五条 市住房和城乡建设局依照本办法规定收取的绿化补偿费、绿化延误费等，应当列入城市绿化专项资金，专款专用，由财政部门监督使用。
第十六条 城市绿化工程的设计和施工应当委托具有相应资质的设计单位和施工单位承担，任何单位和个人不得委托无绿化设计、施工资质的单位进行绿化工程设计和施工。1000平方米以下的绿化工程的设计方案由市住房和城乡建设局绿化管理部门审批；1000平方米以上绿化工程项目的设计方案必须由市住房和城乡建设局组织专家评审论证，并实行公开招标发包，以确保绿化质量。
外地城市绿化设计、施工单位，应持相应的资质等级证书、营业执照，向市住房和城乡建设局申报注册登记后，方可在本市城市规划区从事城市绿化工程的设计和施工活动。
第十七条 城市绿化建设同其他市政公用设施建设的位置，应当由市住房和城乡建设局统一安排。
绿化工程的建设和管理维护，应当兼顾市政公用设施、水利工程、道路交通和消防等方面的需要。
敷设通讯电缆、输电、燃气、热力、上下水管道等市政公用设施，影响城市绿化的，在设计中和施工前，责任单位应当征得市住房和城乡建设局绿化部门同意并确定保护措施。
第十八条 城镇绿化建设的责任分工为:
（一）城市公共绿地、风景林地和主、次干道绿化，由市住房和城乡建设局按城市绿地系统规划组织建设。
（二）城市规划区内的黄洋河、月河两岸；江南、江北山体的绿化带由市林业部门按城市绿地系统规划组织建设。
（三）新建、扩建、改建工程项目和综合开发项目的配套绿化工程，由该项目的建设单位负责建设。新建居住区和旧房成片改建区的公共绿地建设，应当按市住房和城乡建设局核准的“绿线”标准由开发业主单位进行建设。
第十九条 要积极发展城市苗圃用地，提高城市绿化苗木自给率。要选择土质好和交通、用水、用电方便的地方建立苗圃、草圃、花圃等生产绿地。
要加快推进城市绿化事业改革步伐，加大绿化科研项目投入，并重视科研成果的应用。要进一步推进城市绿化社会认建认养制度，充分调动起全社会投身城市绿化的积极性。
第三章 保护和管理
第二十条 城市绿化日常管理和养护实行专业负责和群众参与相结合的原则。
（一）城市规划区内的行道树、隔车带、花坛和街头什字、广场等公共绿地及附属设施，由市住房和城乡建设局绿化管理部门负责管理和养护。
（二）城市公园、文化园及防护绿地、风景林地由市住房和城乡建设局统一进行监督管理。
（三）居民社区及背街巷道的公共绿化由所在辖区办事处负责养护。
（四）居住小区和新开发区的绿地，由物业管理单位负责管理和养护。
（五）单位附属绿地的绿化由该单位负责建设和管护。
（六）街道门前责任地段的绿化，实行门前绿化承包责任制度，由门前单位或个人承担管理和养护责任。
门前绿化承包责任制度指：门前单位或个人负责管护门前树木花草，保持责任区内绿地干净整洁；制止损坏绿化和占用、污染绿化的行为；有条件的单位应按市住房和城乡建设局的统一规划和要求，设置街头花坛，摆设盆花盆景。
（七）城市规划区域内的铁路、林业、水电、公路、河道等专类绿地，由其主管部门按城市绿地系统规划负责管理和养护。
市住房和城乡建设局绿化执法人员应加大绿化执法力度，加强日常监督检查和技术指导工作，确保绿化养护责任落实到位。
第二十一条 经确定的城市绿化用地（含行道树树池），任何单位和个人不得擅自改作他用或出租转让。确需改变城市绿化性质的，须报市住房和城乡建设局批准。
第二十二条 任何单位和个人不得擅自占用城市绿化用地。
已占用的城市绿地，必须限期归还。因国家建设和其他特殊需要临时占用城市绿化用地，必须经市住房和城乡建设局审核同意，缴纳绿地临时占用费，并按有关规定办理临时用地审批手续。绿地临时占用费标准：安康城市规划区每日5元/平方米。对临时占用的城市绿地，应在规定的期限恢复原状。因临时占用城市绿地造成树木花草、绿化设施损坏的，由占用单位负责赔偿。
第二十三条 任何单位和个人不得擅自砍伐、移植或修剪城市规划区内的树木。
（一）砍伐城市树木，无论树权归谁都必须报市住房和城乡建设局批准，并按“伐一补十”的原则予以补栽。原地无法补栽的，应当缴纳补栽树木所需费用，由市住房和城乡建设局组织异地补栽。自然衰老须更新的树木，经批准后，方可砍伐并予以补栽。
（二）凡移植树木，须按“移一补十”原则补栽树木，并缴纳树木成活保证金，恢复绿化设施。除私有树木外，修剪必须经市住房和城乡建设局绿化管理部门批准，由专业人员实施。
（三）因抢险救灾需要修剪、砍伐树木，可先行修剪、扶正或砍伐，并及时报告市住房和城乡建设局绿化管理部门。
第二十四条 严禁在城市各类广场、绿地以及公园内摆摊和开设商业市场。确须开设的，须向市住房和城乡建设局提出申请，经审核批准办理手续后，缴纳占用费，在指定的地点进行经营，并负责管理维护周围的树木、绿地及设施。
第二十五条 禁止下列损坏城市绿化及其设施的行为：
（一）就树或在绿地内盖房、设置广告牌、标语牌；
（二）在树木上牵挂绳索、架设电线；
（三）在树木下面搭灶生火、倾倒有害物质；
（四）钉或刻划树木，攀折、围圈花木；
（五）在树下、绿地内乱扔废弃物；
（六）在树下、绿地和道路两侧绿篱内挖坑取土；
（七）在草坪和花坛内放养牲畜、家禽、堆放物料；
（八）损坏草坪、花坛、绿篱、盗窃绿化设施；
（九）在风景林地、防护林地内毁坏植被、开荒、种粮种菜、打猎、放火、造坟、野炊、开山、采石取土、放养牧畜等；
（十）其它损坏城市绿化及其设施的行为。
第二十六条 市住房和城乡建设局绿化管理部门应对城市各类绿地、树木设立台帐、建卡、建档，建立健全监管措施，保持树木花草繁茂及绿化设施完好。
第二十七条 百年以上的树木或稀有珍贵树种以及具有历史价值和纪念意义的树木，均为古树名木。市住房和城乡建设局绿化管理部门应对城市规划区内古树名木建立档案，设立防护标志，统一管理。
严禁任何单位和个人砍伐、迁移或损伤古树名木。因特殊需要迁移古树名木的，必须经市住房和城乡建设局审查同意，报市人民政府批准后方可进行。
第二十八条 调出、调入本市的绿化苗木，有关部门应当按照《植物检疫条例》的规定，严格有关审批手续。
第四章 全民义务植树
第二十九条 全民义务植树由市绿化委统一组织实施。
第三十条 凡年满十一周岁的城市居民，男至六十周岁，女至五十五周岁，除丧失劳动能力者外，每人每年必须义务植树三至五株，或承担相应劳动能量的其他绿化劳动，包括整地、育苗、挖坑、清土、换土、浇水、管护等。
第三十一条 各单位每年对本单位按义务植树种植的树木，成活率应达到百分之八十五以上，并如实填写义务植树登记卡。达不到成活率者，第二年自备树苗补栽。
第三十二条 全民义务植树所需的苗木费、管护费，由树权单位负责解决，单位组织参加义务植树所需费用自理。
第三十三条 对未按规定完成义务植树的单位及无故不履行植树义务的适龄公民，由市绿化委员会征收绿化费，收缴的绿化费用于完成义务植树。
第五章 树权责任
第三十四条 本办法第三条(一)款中公共绿地的所有树木，树权归市住房和城乡建设局所有。
第三十五条 铁路、公路等部门及驻安单位在其管界内种植、管护的树木，树权归本部门所有。机关、团体、部队、企业、事业单位在庭院内种植的树木，树权归单位所有。
第三十六条 城市居住区的树木，树权归种植管护单位所有；由街道办事处组织群众义务种植管护的，树权归街道办事处所有。
第三十七条 在私人庭院内，居民自种自管的树木，树权归个人所有。
第三十八条 凡单位和个人所有的树木，因国家建设需要征用时，按有关规定进行赔偿。
第三十九条 违反本管理办法规定，将依据《陕西省城镇绿化条例》的有关规定处罚。
第六章 附则
第四十条 本办法未尽事宜，按照《陕西省城镇绿化条例》的有关规定执行。
第四十一条 本办法自2011年10月1日起施行至2016年9月30日。2002年颁布的《安康市城市绿化管理办法》（安政发〔2002〕35号）同时废止。
