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审判委员会制度的改革与完善

钟强 陈剑

【论文提要】审判委员会制度再度成为司法改革的焦点。许多人将怀疑的目光聚集在审判委员会制度上，对审判委员会的实际功能和存在意义表示出忧虑，一些证据确凿的分析将审判委员会制度推上了司法改革的最前列。诚然对审判委员会制度做一深刻的剖析和检讨不无意义。审判委员会到底怎么了？它在人民法院的司法实践中到底扮演了什么角色？在确立“公正与效率”为人民法院的生命线的今天，审判委员会应当如何适应司法改革的发展，如何适应司法独立与司法公正的需要？这些正是本文力图回答的问题。
【关键词】司法改革 审委会 审判组织 行政化 法律监督 独立公正 专职委员

审判委员会制度是新中国几十年来审判活动的总结和审判经验的结晶，是具有中国特色的审判制度，是我国司法制度的重要组成部分，其作为中国特定的历史条件及特殊的政治体制的产物，具有中国司法制度“缩影”之称。①
从八十年代后期开始，法学界在研究刑事诉讼法修改问题的同时，对审判委员会的改革甚至存废问题曾展开过讨论。法律学者几乎普遍地认为，审判委员会制度的存在是导致我国法院在审判案件过程中出现“审、判分离”、“先定后审”直至法庭审判“流于形式”的关键原因之一。②但是直接正面提出废除这一制度的人并不多,大多数学者主张改革这一制度，对审判委员会讨论案件的范围加以限制，明确和扩大合议庭在审判中的权限范围，保证合议庭对除重大、疑难或复杂案件以外的一般案件，既有审理权，也有最终判决权。这一建议在1996年修改后的刑事诉讼法中得到了采纳。此后，有关改革审判委员会制度的讨论趋于平静。
最近时间里审判委员会制度的存与废再次成为法学理论界和司法实践部门关注的焦点，而司法实践部门则把改革审判委员会制度作为司法改革的重要内容。最高人民法院确定的2005年司法改革思路，完善、改进审判委员会制度是其中的重要内容之一。
从司法改革的长远目标来看，取消审判委员会对案件的决定权，直至取消审判委员会或许利大于弊。但就目前而言，因为审判委员会是我国法律明文规定的对案件具有决定权的一级审判组织，要马上取消审判委员会制度还不现实。
因而作为司法实务工作者，需要做的是在现有的法律框架内对既存的审判委员会制度改革进行探讨，对审判委员会制度的起源、性质和实际运作的特点做出分析，从不同角度对这一制度的局限性和缺陷做出重新剖析和评价，并提出改革这一制度的一些设想，以期这一制度能扬长补短、趋利避害。笔者希望本文能引
起读者对中国法院审判委员会制度的实际运作情况及其缺陷的重视，并希望能一起关注中国司法制度的改革问题。　
一、审判委员会制度的创建、性质及职权
审判委员会制度起源于新民主主义革命时期革命根据地的审判制度。1931年，中华苏维埃共和国诞生后，逐步建立起系统的司法机构，审判机关在地方采取“合一制”， 各省、县、区设立裁判部，由各级裁判部兼理司法行政工作，并设立裁判委员会。后来裁判委员会逐步演变成为人民法院或人民法庭的审判委员会，这可以说是新中国法院审判委员会制度的雏形。在20世纪40年代，因学习前苏联司法制度，强调党对审判工作的具体领导，进一步加速了审判委员会制度的形成。1948年1月1日东北解放区颁布的《东北解放区人民法庭条例》规定，村、区人民法庭组织审判委员会，由农民代表大会选举的若干人、上级政府委派一人组成，有权判决有罪或者宣布无罪。该条例首次正式在立法上使用“审判委员会”的名称。虽然当时革命根据地的审判委员会与现行的人民法院审判委员会在名称、议事规则、目的和任务方面相同或类似，但当时的审判委员会并不是人民法院的审判组织，而是集行政、司法于一体，掌管司法决定权的政府机构。新中国成立后，1950年第一届全国司法会议上，司法主管机关提出了一个初步的法院组织草案，其中也提到了建立审判委员会。 1951年中央人民政府委员会通过的《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会，由院长、副院长、审判庭长及审判员组成。审判委员会负责处理刑事、民事的重要或者疑难案件，并为政策上和审判业务上的指导。审判委员会在建国初期确实发挥了重要作用，如在镇压反革命及“三反”、“五反”运动中，因当时实体法和程序法不健全，加之司法工作人员中绝大数是从工农干部和复员军人中抽调的，在此情况下，由审判委员会把关确实有利于保障案件审判质量。1954年第一届全国人民代表大会制定的《人民法院组织法》，对新中国的司法制度进行了一些改革，确立了审判机关独立行使职权等基本原则，并在各级人民法院内设审判委员会，其任务是总结审判经验，讨论重大、疑难案件和其他有关审判工作的问题，从而进一步扩大了审判委员会的职权。 1955年3月召开了最高人民法院审判委员会第一次会议，宣布最高人民法院审判委员会成立，并制定了一些审判委员会的工作制度。随后，全国各级法院都相继组建了审判委员会，至此审判委员会作为一种法定制度确立起来。1983年9月修订的《人民法院组织法》，仍然肯定了这一制度。①
从审判委员会制度的创建过程，可以看出，中国审判委员会是由历史和政治两重因素共同作用的结果。
关于审判委员会的性质，理论界意见不一致，主要有以下三种观点：（1）审判委员会是审判组织。②（2）审判委员会既是审判组织，又是法院内部集体领导组织。③（3）审判委员会仅是法院内部行政领导机构。　
　　笔者认为，判定审判委员会的性质，既要看它是否具有审判组织的外在形式，更要看其实际上是否承担着审判的职能。根据诉讼法对审判委员会的规定，其职权、功能主要有三：第一，法院院长任审判长的回避，由审判委员会决定；第二，重大、疑难案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。第三，各级人民法院院长对本法院已发生法律效力的判决、裁定，如果发现事实认定或者法律适用上确有错误，必须提交审判委员会讨论决定。《人民法院组织法》第11条也规定，审判委员会有权讨论重大或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。由此可见审判委员会虽不直接主持或参加法庭审判，却实际承担着审判职能，成为一种审判组织。这样，我国人民法院的审判组织实际上就有三种：独任审判庭、合议庭和审判委员会，审判委员会制度成为我国司法制度的组成部分。审判委员会与独任审判庭、合议庭不同的是，审判委员会一般不亲自参加法庭审判活动，只是听取案件主审人的口头汇报而进行裁决；审判委员会的决定可以否决独任审判庭、合议庭的意见。　
审判委员会有权对所谓“重大”、“疑难”案件进行讨论和做出决定，还有权决定法院内部其他方面的重大事项，如总结审判工作的经验，讨论并决定当事人及其法定代理人请求对本院院长担任审判长的回避问题，讨论并通过助理审判员临时代行审判员职务的问题等。与地方各级法院不同的是，最高人民法院的审判委员会还有权讨论并通过院长或副院长提请审议的司法解释草案，讨论并决定《最高人民法院公报》刊登的司法解释和案例等。但是在上述各项权力之中，“讨论”和“决定”具体案件目前已成为审判委员会最主要的一项活动。这一点在地方各级人民法院表现得尤为明显。
二、对审判委员会制度实际功效的考察
审判委员会制度的产生和存在有其历史原因和现实意义。审判委员会制度有利于发挥个人的聪明才智和集体智慧，形成正确的意见。审判委员会制度是《中华人民共和国人民法院组织法》规定的一项基本制度，三大诉讼法也有相应的规定。在人民法院几十年的审判活动中，审判委员会发挥了极为重要的作用。事实证明，审判委员会制度是适合中国国情的，是具有中国特色的审判制度，资本主义国家没有，其他社会主义国家也没有。审判委员会实行民主集中制，少数服从多数以形成审判委员会的决议，这既有利于发挥审判委员会的每一位委员的积极性，使每一位委员都积极参与案件的讨论，各抒己见，充分发表自己的意见、看法，又有利于集思广益，集中审判委员会每一位委员的正确意见，形成集体的决议。这样，既充分发挥了个人的聪明才智，又克服了个体既有的局限性，依靠集体的力量，形成正确的决定。
审判委员会制度有利于对法官的监督，有利于提高法官的业务素质。在具体的案件审理中，法官对案件的初步意见，完全有可能不被审判委员会采纳，即使案件已经审结，相应的法律文书已经生效，也有可能被审判委员会通过审判监督程序予以改判。这就有力地监督、约束了法官，法官只有严格依法审理案件，其意见才不会被审判委员会否定，并形成最终的判决。法官也只有努力钻研业务知识，不断提高自己的业务素质和业务能力，提出正确的案件处理意见，才能和审判委员会的决定一致。这样，审判委员会在客观上有利于提高法官的素质，保证案件得到公正审理。
审判委员会的存在，还有利于法院、法官抵制外来的不正当压力，使法院能够独立地开展审判业务，使法官能够公正地审理案件，维护司法独立、实现司法公正。法院、法官在审判工作中，经常要面对方方面面的压力。有时候这些压力是针对法官个人，有时候这些压力是针对法院，表现在直接给法院的院长、副院长等领导“打招呼”。法院、法官既要维护司法独立、保障司法公正，又不能得罪各方面的实权人物，而审判委员会的存在，在某种程度上有利于缓解法院、法官面临的压力。顶不住这些压力时就把案件上交到审判委员会。也许，当初审判委员会制度的设计者们恐怕没能料到审判委员会居然能起这样的作用。法官也是生活在现实社会中的活生生的人，他们也有自己的朋友、熟人，有各种各样的关系，法院、法官和社会之间并没有一个可以保障他们不受社会干扰的“隔离带”，更何况从确立“马锡五审判方式”以来，我们的政治意识形态一直就要求法官和人民群众打成一片，各种关系就更复杂了，法官们在工作中面临的各种影响也就更多了。审判委员会的存在，无疑负分担了法官们所面临的一些压力，甚至是大部分或者全部的压力。按照一位学者的观点，这是一种风险分担 。①
三、审判委员会制度运行过程中存在的弊端　
如前所述，审判委员会是凌驾于独任审判庭和合议庭之上的特殊“审判组织”。设立审判委员会的初衷是因法官素质不高，为了提高法院审判队伍的整体司法水平，并实现审判权的整体独立。但是，其最大的缺陷是它从设置时之初就充满了行政色彩，审判委员会在相当程度上掌握着案件的命运，但是又因为案件是否提交审判委员会由院长决定，审判委员会委员由院长提请任免，会议由院长主持，审判委员会讨论决定程序也由院长控制，所以审判委员会决定案件命运的权力又要隶属于院长的权力之下，这样审判委员会决定案件的权力只是院长决定案件权力的表现。②可见，审判委员会是极具行政色彩、具有行政决策职能、违反审判规律的“审判组织”。　
调查表明，基层人民法院审判委员会的组成一般均由法院院长、副院长和主要业务庭长组成，除了即将退休不再兼任院长、庭长等行政职务的委员外，由普通法官担任审判委员会委员的情况十分少见；中级以上的法院也是如此。③由此可见，审判委员会委员均是由院长、庭、室负责人构成，而长期在审判一线审判经验丰富、业务能力强或法学理论功底深厚但行政职务低的优 秀审判人员则被拒之门外。而且审判委员会委员的任职一般长期固定不变，有的一直任职到退休。作为审判委员会委员本应当是在法院中具有较高法律专业素养和审判经验丰富的资深法官，院长、庭长也应是其中的佼佼者，实际情况则不然。据调查，某省基层法院院长大学本科以上学历仅占28.9%，而其中大多数大专以上的学历还是前几年在法院工作期间通过法院业大取得的，山西省某法院甚至出现了文盲院长。④ 《法官法》规定，初任审判员、助理审判员必须通过最高人民法院统一组织的法官资格考试或全国统一的司法考试，而初任院长、庭长、审判委员会委员却并未要求必须经过什么考核，只需由人大选举、任命即可。当前，审判委员会的委员不仅没有精英化，有的法院的审判委员会委员由根本不具有司法经验的法官，或者根本不能称作法官的人担任。审判委员会构成如此混杂，根本不能保证一个法院最高审判组织的专业性与权威性，并给予其位于专业合议庭和专业法官之上的审判权威，其弊端可想而知。⑤
传统的审判委员会制度已不能适应发展变化了的新形势的要求，其法理上的缺陷及客观存在的不足和弊端也越来越突出。主要表现为：
一、审判委员会制度违背司法独立原则。司法独立作为现代司法的一项基本原则。 “在人类司法的发展史上，没有哪一种法律理念像司法独立那样，推动着司法的法律化、职业化进程；也没有哪一种制度像司法独立那样，锻造着法律运作的政治空间和专业意蕴。”①美国法学家亨利·米斯对司法独立的重要性，精辟地表述为：“在法官做出判决的瞬间，被别的观点，或者被任何形式的外部权 势或压力所控制或影响，法官就不复存在了，……法院必须摆脱胁迫，不受任何控制和影响，否则他们便不再是法院了。” ②司法独立应当包括三个层面：其一，人民法院依法独立行使审判权仅服从于法律；其二外部独立，即人民法院在依法行使审判权的过程中不受行政机关、社会团体和个人的干涉；三是内部独立，即在法院内部法官应依法独立行使审判权。法官在履行审判职能时独立于其同事或上级法院的法官。因为法官独立所面临的威胁不仅可以来自于法院系统外部，也可能来自法院系统内部，法官很可能在进行审理和裁决时屈从于领导、同事甚至上级法院的指示、压力、控制和影响，以致于不能公正的审判。③ 但现实情况是审判委员会可以改变法官独立做出的裁决，故审判委员会的存在干扰了法官的独立审判，这显然是与司法独立原则相违背的。
二、审判委员会制度与司法公正的要求相悖。司法公正分为实体公正和程序公正，实体公正和程序公正又是密切联系在一起的。而审判委员会制度恰恰在断案程序上严重违反程序法。一方面，它违反了审判公开原则。法律规定，除涉及国家秘密、个人隐私和商业机密的案件外，法院对案件的审理和宣判活动应当公开进行，允许公民到法庭旁听，允许记者采访和报道。除休庭评议外，应当把法庭审理的全过程公诸于众，还要将审理案件的人员予以公开，以利于社会监督，防止司法腐败、司法专横。然而，审判委员会讨论案件是不公开进行的，讨论时除了审判委员会委员和汇报人、记录人员以外，其他人是不准进入会议室，更不用说旁听、报道；同时，审判委员会的成员也是不公开的，研究某一具体案件时具体由哪些委员组成，一般不予公开，当事人也无权参与，是典型的“暗箱操作”。另一方面，它严重违反了直接言词原则。直接言词原则也称直接审判原则，指“凡参与案件裁决的法官必须亲自投身于该案的庭审之中，直接听取当事人、证人及其他诉讼参与人的陈述，言词辩论，耳闻目睹当事人双方的举证、质证活动，掌握第一手材料。没有直接参与庭审的法官不得对案件的判决发表意见。” 　④然而审判委员会审断案件，往往不去亲自阅卷，对认定事实的证据也不是从法庭上直接获得，没有听取当事人举证、质证和辩论，而主要是通过听取汇报，间接了解案情，在法庭审理外进行认证，显然违背了直接言词原则的要求。⑤2004年，福建周宁县法院对该县公安局副局长陈长春强暴被害少女案重罪轻判，引起社会的普遍关注和 强烈谴责。后查明该县法院由8人组成的审判委员会中，有5人明确表示自己不熟悉刑法，且审判委员会的大部分成员没有参加该案的庭审。于是在该案的主审法官被买通之后，审判委员会便以走过场的方式，批准了主审法官的判决，导致了后来的风波。案件交与这样的法官审理，被“审”者又何以建立对法律的信心？⑥
三、审判委员会的组织不规范。《人民法院组织法》第十一条规定，“人民法院设立审判委员会，实行民主集中制……审判委员会由院长主持”，这是我国法律对审判委员会的设立及处事原则的唯一法律规定。最高人民法院虽于１９９３年８月２０日通过制订了《最高人民法院审判委员会工作规则》，但是仅适用于最高人民法院，且规定内容简单。地方各级人民法院审判委员会则无统一的操作规则，部分法院自行研究制订了审判委员会工作规则，有的比较科学、严密，而绝大部分法院则是无章可循，其审判委员会是一个松散的组织，没有设立专门的日常办事机构，也无专人负责审判委员会的日常工作，更谈不上其工作内容的合理性、科学性。对一个掌握整个法院审判工作全局，对有着最后决定权的审判组织，仅《人民法院组织法》第十一条作如此笼统的法律规定，不能不说是立法上的一大疏忽。中国目前的法官仍然无法跨越所谓“专业分工”的限制，各业务庭的庭长一般也从本庭法官中遴选，对本庭的业务相对更加熟悉和精通。甚至连法院的院长和副院长也有一个内部分工，分别主管刑事、民事、经济、行政等审判庭的审判业务，从而使“主管”院长对自己负责的审判业务较之其他业务更为精通和熟悉。这样在审判委员会讨论每一个具体案件的时候，真正精通该案件所涉审判业务的法官恐怕只有有关业务庭庭长和“主管”院长，多数审判委员会委员可以说都是外行。那么作为审判委员会委员中难得的“内行”的该业务庭庭长和“主管院长”是否就能保证案件的质量呢？事实上，由于所有审判委员会委员既不阅卷，也不旁听案件的法庭审判，即使是这些“内行”也不能保证案件事实确实、适用法律得当。这就可能带来两种后果：要么审判委员会委员凭借其行政职务上的优势地位，任意下判；要么审判委员会完全听从承办人的意见，而丧失其判断上的独立自主性。因为毕竟承办人一般既是该审判业务的内行，又真正了解该案件的实际情况。这就出现了唯一了解案情的承办人向大部分为外行的审判委员会委员汇报的滑稽情景。而大部分为外行、不熟悉案情的审判委员会委员却有权作出最终决定，唯一了解案情的内行却没有表决权。这充分显示出审判委员会组织构成上的缺陷。　
四、官本位现象造成审判委员会成员专业性不强。我国《法官法》规定初任法官必须经过考试和考核，但对审判委员会委员的任职条件缺乏相应的规定。一般来说，院长、副院长都是理所当然的审判委员会委员，其他委员一般由行政职务或级别较高的人员担任，在这些成员中有些人对审判业务不是很熟悉，有的长期从事与审判业务无关的行政管理工作。而审判委员会的职能要求每一位委员必须具有较高的法学理论水平和丰富的审判实践经验。但目前我国法院审判委员会行政色彩太浓，把审判委员会委员当作一种“政治待遇”、“荣誉称号”来看待，同行政级别挂钩，有的甚至同发奖金等福利待遇挂钩，弱化了审判委员会的专业性色彩。①致使一些政治素质高，业务能力强，而行政职务或级别低的优秀法官被拒之门外。加之审判委员会委员普遍实行“终身制”，一旦被任命，就一直干到快退休，使审判委员会缺乏生 机和活力，不能很好地适应现代审判工作迅速发展的需要，与当今提倡的法官职业化建设是不相适应的。
五、审判委员会成了合议庭推卸责任、转移矛盾的挡箭牌。自提出司法改革、建立错案责任追究制度以来，审判委员会在一定程度上成了法官规避职业风险的避风港。有的法官为了不被追究责任，主动放弃审判自主权，将案件推给审判委员会。还有，在审判实践中，存在着合议庭将当事人胡搅蛮缠、当事人之间矛盾尖锐或有可能造成负面影响的案件等提交审判委员会讨论决定的现象，将责任和矛盾转嫁给审判委员会。由于审判委员会的运行是不公开的，从而使其不受社会监督，而法律对其监督没有规定。一旦出现错案，责任归属自然难以确定。法律上对审判委员会做出的裁决没有规定任何应负的责任，也就是说没有任何对其约束的法律规定，这样审判委员会就有超越程序法规定的特权，成为法院内部院长控制下的不负任何责任的最高审判组织。同时，由于法院内部审判委员会的领导地位，造成各业务庭法官对审判委员会的严重依赖，责任性不强。表面上是层层负责，实际上是层层推诿，谁都不承担责任，“人人有责”其实就是“人人无责”。对于错案，责任不明，无法追究。这也是造成我国目前司法腐败的一个重要原因。
六、审判委员会工作运行机制不利于回避制度的执行。三大诉讼法仅规定向当事人宣布合议庭组成人员，并告知其可以依法申请合议庭成员回避。审判委员会成员是否要告知当事人，法律没有任何规定。在审判实践中，至今还没发现有一件经过审判委员会讨论的案件向当事人告知审判委员会成员名单的，甚至许多案件当事人根本就不知道在法院里还有一个叫审判委员会这样的审判组织。由于审判委员会讨论案件是在不公开的情况下进行的，何时讨论、有哪些人参加，当事人和诉讼参与人并不知道，而且我国法律对于审判委员会成员的回避程序，没有任何规定，因而当事人无法对审判委员会申请回避，实际上等于剥夺了当事人申请回避的权利，使得为确定一个中立裁判者而设置的回避制度失去意义。这种程序上的不公正难以保证案件处理上的公正性。就连主张改造并保留审判委员会制度的学者也认为：像审判委员会这样重要的组织，其审断案件讨论问题做出决定，竟然没有公开的法律程序，令人惊讶。①
七、审判委员会的工作职责严重偏向，有碍于司法效率。实践中，审判委员会把绝大多数精力放在了处理具体案件上，在许多法院已形成一种惯例，即不讨论 案件不开审判委员会。审判委员会似乎成了讨论案件的专门机构，或者是对案件进行处断的简单“表决机构”，其职能被单一化为仅仅是讨论案件，很少或根本没有研究解决审判实践中遇到的大量影响审判工作质量、效率的深层次问题，更谈不上总结审判经验，这种做法不符合《人民法院组织法》对审判委员会职能的规定。由于我国法律对审判委员会讨论决定的“重大、疑难、复杂”案件没有做出明确界定，致使大量案件被提交审判委员会，案件进入审判委员会的随意性、任意性强，合议庭、独任审判庭往往对案件不能做出独立的、最终的裁判，造成所谓“审”与“判”的分割，这本身就增加了法院审理案件的环节、降低了诉讼效率。又由于审判委员会的运行方式、程序在法律上存有巨大的缺陷，启动审判委员会讨论案件的随意性、时间的不确定性，造成司法实践中，只有当需要讨论的案件积压到一定数量，并在各委员有充分的时间后才予启动，法院的年终“突击”、“会战”并不鲜见，这样不仅司法的程序性遭到破坏，无法保障司法公正，而且也造成司法效率低下。
四、审判委员会改革的若干构想
从目前来看取消审判委员会制度还不现实，因而作为司法实务工作者，需要做的是在现有的法律框架内对既存的审判委员会制度改革进行探讨，以扎实推进审判委员会改革。
　　（一）理顺审判委员会的关系。
首先要变审判委员会行政化模式为业务化模式。不能将审判委员会委员当作一种待遇职位，而应作为较高业务水平的体现，把审判业务能力作为选拔审判委员会委员的首要条件。
其次，科学划定审判委员会作为法院最高审判组织行使审判管理和审判决策的职能。把法院管理工作从横向关系上划分为审判管理、队伍管理、行政管理三大类，以审判委员会、党组会和院长办公会分别与之对应，各司其职，各负其责。凡是与审判业务有关的问题都一律提交到审判委员会讨论，使审判委员会成为真正的审判业务机构。审判委员会主要对审判宏观管理问题和审判运行中的共性问题进行决策，坚持少数服从多数的原则；其次，在纵向关系上，加强审判组织管理，着重解决好审判工作行政化的问题。严格区分审判委员会、院长、副院长、庭长、副庭长、合议庭和独任法官的职责，取消分管院长签批文书的制度，放权给合议庭，保证合议庭、独任法官依法行使职权。再次是克服审、判分离，“审而不判、判而不审”的现象，实行审判委员会委员定期组成合议庭审理重大案件的制度。
再次，设立审判委员会专职工作机构或常设工作机构(办公室)，负责审判委员会事务性工作，对审判委员会负责。它行使下列职权：(1)对合议庭提交审判委员会讨论案件的书面报告作形式要件上的审查，如对审限、是否属审判委员会讨论的案件范围、合议庭对事实的认定、证据的采信及及法律适用建议作审查。(2)院长或分管院长不在时，受院长或分管院长委托，其成员代表院长或分管院长出席合议庭听审，并草拟汇报关于适用法律问题的参考意见。(3)根据审判委员会的要求，开展调查研究，收集审判工作中出现的新情况、新问题，总结审判工作经验。(4)办理审判委员会的其他一些事务性工作。如传达开会通知、记录会议情况、整理会议决定、负责落实审判委员会的决定并监督决定的执行情况等。
（二）调整优化审判委员会结构，改革审判委员会的组成人员。。
现行的审判委员会制度遭到攻击和责难的重要一点是审判委员会的结构不合理，专业化程度不高。①审判委员会委员的知识结构、专业化水平直接关系到审判委员会讨论、决定案件的质量。
1、注重审判委员会委员的法律专业知识和审判实践经验，使审判委员会向专业化、权威性方面发展。设立专职委员制度，增加专职委员的数量，选拔熟悉某一方面的业务、精通相关专业法律知识、具有丰富审判经验的审判员并聘为专职委员，进入审判委员会。这样，就可以从整体上提高审判委员会的业务素质，杜绝“外行领导内行”的现象。显然在审判委员会中设立专职委员，专职委员由资深法官或具有这方面专长的专业法官构成，可以改变现行由主要由院、庭长组成的审判委员会的人员及知 识结构，最大限度地提高审判委员会的专业化程度。
2、建立完善审判委员会考试选拔机制，选拔的程序必须严格，审判委员会委员缺额一律实行考试选任，严格按照“民主推荐—审判实务知识考试—庭审观摩—面试答辩—公示—任命”的选拔任用程序进行，做到以缺选人，淡化职级待遇意识，使审判委员会人员结构做到既专又全、比例适当。同时，对现任委员要加强 学习培训，提高他们履行职责的能力，要求委员们在增加知识积累的同时实现知识更新，以提高分析问题、解决问题的能力，提高自身素质。近年来，有的中院和基层法院将年富力强、具有丰富审判经验的法官通过业务考核和面试，充实到了审判委员会中，建立起了以法律专业知识与丰富审判经验为主的委员配置机制，增强了审委会的权威性。在审判委员会中在设立专业委员会的同时，适当地把各分管副院长作为常设委员，可以弥补专业程度过高而带来的知识盲点。
审判委员会作为法院内部指导审判工作的机构，其专业性较强，要适应审判工作专业化的要求，进入审判委员会的专职委员仅证明该法官的专业水平和审判经验，而不必然确定行政级别，对于专职委员可以由各级法院经考试选拔后自行任命。
（三）准确定位并明确审判委员会的职能
在审判委员会的职能方面，必须强调其主要职能是加强审判工作经验的总结和审判业务的指导，而不应过多的处理案件,审判委员会应逐步做到工作重心放在本院的审判工作和改革的重大事项、辖区内某一些案件审理的指导性意见的讨论决定上。审判委员会要及时总结审判经验，对现行立法做出准确的解决和适用法律的原则，从而有效地指导审判活动，保证正确执法，要具体确定审判委员会讨论案件的类型，限制审判委员会讨论案件，这样既可以尊重合议庭的权限，保证法官审判独立，也可以使审判委员会把工作放在其本职工作上。审判委员会除讨论少数重大或疑难的具体案件外，主要工作职能应转变为分析审判形势，总结审判规律，制订审判规范，研究带有普遍性的法律适用问题。具体来说是做到审判委员会职能的“四个转变”：1、由原来的对事实认定和证据采信都负责到一般只对适用法律负责的转变，一般只是对案件如何适用法律进行表决，充分尊重合议庭在庭审中的作用。 2、由单纯的解决个案到解决重点、疑难案件示范作用的转变。3、由单项的审判工作指导到建立综合、长效性的审判管理机制的转变。定期召开审判形势分析会和案件质量通报会，对一些苗头性的问题及时提出针对性的意见。4、由被动处理案件到主动进行审判研究的转变。
（四）规范审判委员会讨论案件的程序和讨论案件的范围。
在讨论案件程序和范围方面也应进行规范，包括出席委员应达到一定人数和比例才能召开审判委员会；应当由庭长将案件提交院长决定才能召开审判委员会；凡未开庭审理的案件及调解、撤诉案件，一般均不应提交讨论；合议庭意见一致的案件，也不应提交讨论等等，这样才能充分发挥合议庭的职能作用，也便于审判委员会集中精力讨论疑难复杂案件。审判委员会讨论时间应安排在合议庭评议之后、判决之前进行。对审判委员会的讨论次数应有限制，一般应一次做出决定，不能反复讨论，久拖不决。讨论结果应当明确，不应是继续调查或向上级法院请示报核。提交讨论的案件，应附书面汇报材料，防止因承办人汇报不清。记录不全而造成责任不明。对此建议设立合议庭全体成员参与汇报制度，防止承办人对汇报内容的侧重、夸张或弱化、隐瞒。对重大案件，审判委员会可以学习英美法系“陪审团”的做法，列席开庭的全过程，深入全面了解案情。
　　最高人民法院发布的《人民法院五年改革纲要》把改革后的人民法院审判委员会的主要职责定位在“总结审判工作经验、审理重大、疑难、复杂案件的法律适用上”。①而所谓疑难、复杂案件，无非涵 指以下两方面的内容：一方面，从深度而言，涉及到专门的知识，因专而深、因深而疑难、复杂；另一方面，从广度而言，跨学科、跨专业，因广而疑难、复杂。因此讨论决定案件范围应具体化。逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的疑难、复杂、新类型案件的法律适用问题。除判处死刑、危害国家安全、外国人犯罪、宣告无罪和重大涉外涉港澳台及有重大影响的案件仍要全案汇报外，对于其他的一些疑难、复杂、新类型案件，只讨论法律适用问题，事实认定和证据采信则由合议庭负责。要改变过去审判委员会讨论案件结构的单一性，既注重讨论重大的刑事案件，又注重讨论复杂的民事、经济和行政案件。
广东省东莞市人大常委会


东莞市第十三届人民代表大会常务委员会公告第一号




《东莞市城市房屋拆迁管理办法》业经东莞市第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议于2004年9月30日修订，现予公布，自2004年11月1日起施行。





东莞市人民代表大会常务委员会

2004年10月2日






东莞市城市房屋拆迁管理办法



(2004年9月30日东莞市第十三届

人民代表大会常务委员会第三次会议通过)



第一章　总 则

第一条 为了加强对本市城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》及有关法律法规的规定，结合本市实际情况，制定本办法。

第二条 在本市城市规划区内国有土地上实施房屋拆迁，并需要对被拆迁人补偿、安置的，适用本办法。

第三条 城市房屋拆迁应当遵循科学发展观，全面、协调、可持续发展的原则，符合城市规划，有利于城市旧区改造，节约资源，改善生态环境，保护文物古迹。

第四条 拆迁人应当依照本办法的规定，对被拆迁人给予补偿、安置；被拆迁人应当在搬迁期限内完成搬迁。

本办法所称拆迁人，是指取得房屋拆迁许可证的单位。

本办法所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。

第五条 市城建规划局是市房屋拆迁管理部门，负责对本市城市房屋拆迁工作实施监督管理。市发展计划、建设、房管、土地管理、公安、工商行政管理、文化、教育、民政、市政、税务、环境保护、交通、劳动、卫生等有关部门应当按照各自职责，协同实施本办法。



第二章　拆迁管理

第六条 拆迁房屋的单位取得房屋拆迁许可证后，方可实施拆迁。

第七条 申领房屋拆迁许可证的，应当向市房屋拆迁管理部门提交下列资料：

（一）建设项目批准文件；

（二）建设用地规划许可证；

（三）国有土地使用权批准文件；

（四）城市房屋拆迁资格证书；

（五）拆迁计划和拆迁方案；

（六）办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金专用帐户的存款证明。

（七）产权自有、未设定抵押权的补偿安置用房证明。

前款第六项规定的补偿安置资金存款证明的金额不得低于补偿安置资金总额的60%。该存款金额与前款第七项规定的补偿安置用房价值之和不得低于补偿安置资金总额。补偿安置资金存款证明的金额达到补偿安置资金总额的，可以不提供补偿安置用房证明。

拆迁补偿安置资金总额的核定办法，由市人民政府另行制定。

市房屋拆迁管理部门应当自收到申请之日起30日内，对申请事项进行审查。经审查，对符合条件的，颁发房屋拆迁许可证；不符合条件的，应当作出不予颁发房屋拆迁许可证的决定，并且书面说明理由。

第八条 市房屋拆迁管理部门在颁发房屋拆迁许可证的同时，应当将房屋拆迁公告在实施拆迁的区域内张贴，并且在公开发行的报纸上刊登。

房屋拆迁公告应当包括下列内容：

（一）拆迁的目的和依据；

（二）拆迁的地点和范围；

（三）拆迁期限；

（四）拆迁人、拆迁人委托的拆迁单位的名称；

（五）达不成拆迁补偿安置协议的法律救济途径；

（六）索取拆迁相关资料的地点；

（七）其他应当公告的事项。

因城市规划调整需改变拆迁范围的，市房屋拆迁管理部门应当书面通知拆迁人。拆迁人应当自接到书面通知之日起7日内，到市房屋拆迁管理部门办理有关变更房屋拆迁许可证的手续。市房屋拆迁管理部门应当将变更后的拆迁范围予以公告。

第九条 拆迁人应当在房屋拆迁许可证确定的拆迁范围和拆迁期限内，实施房屋拆迁。

需要延长拆迁期限的，拆迁人应当在拆迁期限届满15日前，向市房屋拆迁管理部门提出延期拆迁申请；市房屋拆迁管理部门应当自收到延期拆迁申请之日起10日内给予答复。

第十条 市房屋拆迁管理部门负责拆迁单位资格的审查、发证和管理工作。

第十一条 拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁。

市房屋拆迁管理部门不得作为拆迁人，不得接受拆迁委托。

第十二条 拆迁人委托拆迁的，应当向被委托的拆迁单位出具委托书，并订立拆迁委托合同。拆迁人应当自拆迁委托合同订立之日起15日内，将拆迁委托合同报市房屋拆迁管理部门备案。

被委托的拆迁单位不得转让拆迁业务。

第十三条 拆迁人或者接受拆迁委托的单位应当严格执行法律法规有关拆除施工安全管理的规定，所有拆迁项目工程，要通过招标投标或委托的方式交由具有相应资质的施工单位拆除。

自行拆迁的拆迁人或者接受拆迁委托的单位应当在拆除工程施工15日前，将工程拆除施工组织方案报市房屋拆迁管理部门备案。

在房屋拆迁公告发布之日起至拆迁工作完毕止，拆迁范围内房屋的结构和附属设施的安全责任由拆迁人承担，但因使用人、使用人以外的第三人的原因和不可抗力引起的除外。

第十四条 拆迁期间，拆迁人应当保障尚未搬迁的被拆迁人、房屋承租人原有的供水、供电等基本生活条件。

市房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁人的监督，切实保障被拆迁人的基本生活条件。

第十五条 自房屋拆迁公告公布之日起，拆迁范围内的单位和个人，不得在拆迁范围内进行下列活动，并且不得以此作为拆迁补偿的依据：

（一）新建、扩建、改建、装修房屋；

（二）改变房屋和土地用途；

（三）租赁房屋。

市房屋拆迁管理部门应当就前款所列事项，书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年；拆迁人需要延长暂停期限的，必须经市房屋拆迁管理部门批准，延长暂停期限不得超过1年。

第十六条 拆迁人与被拆迁人应当依法订立拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当包括以下内容：

（一）被拆迁房屋的建筑面积及价格金额；

（二）拆迁补偿方式；

（三）搬迁期限；

（四）违约责任；

（五）当事人需要约定的其他事项。

拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。

第十七条 拆迁补偿的方式可以实行货币补偿，也可以实行房屋产权调换。

第十八条 实行房屋产权调换的，拆迁补偿安置协议除本办法第十六条所列内容外，还应当包括补偿安置用房的权属证明、有关规划资料、价格金额、面积、地点、楼层、差价款的支付方式和期限等事项。

实行货币补偿的，拆迁补偿安置协议除本办法第十六条所列内容外，还应当包括货币补偿款的支付方式和期限。

拆迁人应当自拆迁补偿安置协议订立之日起30日内，将拆迁补偿安置协议报市房屋拆迁管理部门备案。

第十九条 被拆迁人、房屋承租人凭拆迁补偿安置协议向公安、邮政、电信、市政、教育、工商行政管理、税务等部门或者单位申请办理户口迁移、邮件传递、电话迁移、供水、供电、转学、转托以及变更营业地址或注销营业执照、变更税务登记等手续，相关部门或者单位应当依法按照有关规定办理。

第二十条 拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。诉讼期间，拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。

第二十一条 拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由市房屋拆迁管理部门裁决。市房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由市人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。

当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。拆迁人依法已对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置用房、周转用房的，诉讼期间不停止拆迁的执行。

第二十二条 被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由市人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由市房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。

实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全和拆迁补偿款的提存公证。

第二十三条 拆迁中涉及军事设施、教堂、寺庙、文物古迹房屋的，依照有关法律、法规的规定办理。

第二十四条 尚未完成拆迁补偿安置的建设项目转让的，应当经市房屋拆迁管理部门同意，原拆迁补偿安置协议中有关权利、义务随之转移给受让人。项目转让人和受让人应当书面通知被拆迁人，并自转让合同签订之日起30日内予以公告。

第二十五条 拆迁人实施房屋拆迁的补偿安置资金应当存入金融机构的专用帐户，全部用于房屋拆迁的补偿安置，不得挪作他用。

市房屋拆迁管理部门应当加强对拆迁补偿安置资金使用的监督。

第二十六条 被拆迁人选择产权调换的，拆迁人应当提供产权自有的补偿安置用房供被拆迁人选择，所提供的补偿安置用房应当符合国家质量安全标准和本市规划配套要求，房屋的区位应当充分考虑方便被拆迁人的工作、生活。

在拆迁补偿安置完成前，拆迁人不得转让、抵押、租赁补偿安置用房，有关部门应当暂停办理该房屋的相关手续。

第二十七条 市房屋拆迁管理部门应当建立、健全拆迁档案管理制度，加强对拆迁档案资料的管理。



第三章　拆迁补偿与安置

第二十八条 拆迁人应当依法对被拆迁人给予补偿。

拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑，不予补偿；拆除未超过批准期限的临时建筑，应当给予适当补偿。

第二十九条 被拆迁人可以选择拆迁补偿方式，但拆迁非公益事业房屋的附属物，不作产权调换，由拆迁人给予货币补偿。

第三十条 被拆迁房屋的货币补偿金额，根据房屋的区位、用途、建筑面积、结构、质量等因素，以房地产市场评估价格确定，评估时点以房屋拆迁公告发布之日为准。

因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当补偿，补偿标准由市人民政府另行制定。

被拆迁房屋补偿金额达不到最低补偿标准的，按照最低补偿标准支付。最低补偿标准由市人民政府另行制定。

第三十一条 被拆迁房屋和补偿安置用房的价格，由拆迁人和被拆迁人协商确定。拆迁人和被拆迁人协商不能达成协议的，可以共同或者分别委托具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构进行评估。共同委托不成或者对分别委托评估的结果有异议的，经拆迁当事人申请，可以由市房屋拆迁管理部门采用随机抽取的方式确定房地产评估机构进行评估，评估结果作为补偿安置的依据。

拆迁当事人对评估结果有异议的，可以向原评估机构书面申请复核估价；对复核结果有异议的，可以向市房地产价格评估专家委员会申请技术鉴定。

拆迁房屋的评估技术规范、评估争议处理程序和有关管理规范，由市房屋拆迁管理部门会同市房产管理部门制订。

具备房屋拆迁评估资格的房地产评估机构，由市房屋拆迁管理部门会同市房产管理部门定期公布。

第三十二条 实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清差价。

实行货币补偿，或者实行产权调换，拆迁人需补房屋差价的，应当在被拆迁人搬迁前一次性支付补偿款或者差价款。

由被拆迁人向拆迁人支付所调换房屋差价的，被拆迁人可以分期付款，首期付款不低于差价总额的30%。

第三十三条 拆迁公益事业用房的，拆迁人应当依照有关法律、法规的规定和城市规划的要求予以重建，或者给予货币补偿。

第三十四条 在房屋拆迁公告规定的拆迁期限内，有以下情形之一的房屋，可以由市房产管理部门代管：

（一）产权不明晰的；

（二）所有人死亡并且尚无法确定继承人的；

（三）所有人下落不明又无合法代理人的。

拆迁由房产管理部门代管的房屋，拆迁人应当与代管人签订拆迁补偿安置协议。拆迁补偿安置协议应当公证。被拆迁房屋应当依法办理证据保全。

被代管房屋的所有人出现或者继承人确定的，市房产管理部门应当将产权调换的房屋或者货币补偿款及其银行利息返还该所有人或者继承人。

第三十五条 拆除设有抵押权的房屋，依照国家有关担保的法律执行。

第三十六条 拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。

在过渡期限内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补助费；被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补助费。

搬迁补助费和临时安置补助费的标准由市人民政府另行制定。

第三十七条 拆迁人不得擅自延长过渡期限，周转房的使用人应当按时腾退周转房。

因拆迁人的责任延长过渡期限的，对自行安排住处的被拆迁人或者房屋承租人，应当自逾期之月起增加临时安置补助费；对周转房的使用人，应当自逾期之月起付给临时安置补助费。

第三十八条 拆迁人应当收回被拆迁房屋相关的权属证书，在拆迁完毕后到有关部门办理注销手续，有关部门应当及时给予办理。

实行产权调换的，拆迁人应当为被拆迁人办理所调换房屋的产权登记手续。市房产管理部门应当及时给予办理。



第四章　罚则

第三十九条 违反本办法规定，未取得房屋拆迁许可证，擅自实施拆迁的，由市房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，并处已经拆迁房屋建筑面积每平方米20元以上50元以下的罚款。

第四十条 拆迁人违反本办法的规定，以欺骗手段取得房屋拆迁许可证的，由市房屋拆迁管理部门吊销房屋拆迁许可证，并处拆迁补偿安置资金1%以上3%以下的罚款。

第四十一条 拆迁人违反本办法的规定，有下列行为之一的，由市房屋拆迁管理部门责令停止拆迁，给予警告，可以并处拆迁补偿安置资金3%以下的罚款；情节严重的，吊销房屋拆迁许可证：

（一）未按房屋拆迁许可证确定的拆迁范围实施房屋拆迁的；

（二）委托不具有拆迁资格的单位实施拆迁的；

（三）擅自延长拆迁期限的。

第四十二条 接受委托的拆迁单位违反本办法的规定，转让拆迁业务的，由市房屋拆迁管理部门责令改正，没收违法所得，并处合同约定的拆迁服务费25%以上50%以下的罚款；将拆迁业务转让给不具有拆迁资格的单位或者个人的，还应当交由市工商行政管理部门及其他有关部门依法处理。

市房屋拆迁管理部门查处不具有拆迁资格的单位或者个人，发现已经进场实施拆迁的，可要求当地有关部门协助。

第四十三条 房地产评估机构或评估人员违规评估被拆迁房屋的，或者被随机抽中后不履行评估职责的，由市房屋拆迁管理部门交由市房地产管理部门查处。

第四十四条 市房屋拆迁管理部门违反本办法规定核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件的，核发房屋拆迁许可证以及其他批准文件后不履行监督管理职责的，或者对违法行为不予查处的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；情节严重，致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，构成犯罪的，依法追究刑事责任。



第五章　附　则

第四十五条 本办法自2004年11月1日起施行。1996年1月11日东莞市第十一届人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《东莞市城市房屋拆迁管理办法》同时废止。