海南省防震减灾条例

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　　摘要: 本文结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，通过分析行政私益诉讼案例，提出推动行政公益诉讼的切实可行的路径选择是：以行政审判权的能动运行为基本方法，以“自然法”与“实在法”的契合为司法哲学，以审判权的能动运行促进行政公益诉讼制度的建构。

　　关键词: 行政诉讼 私益诉讼 公益诉讼 能动司法


　　在我国，行政公益诉讼并不是一个法律用语。对于为什么我国的行政诉讼法没能建构真正的行政公益诉讼制度，法学界观点纷纭。如何解决当下的“国法”没有行政公益诉讼制度，而“天理和人情”又要求司法回应公益诉讼的矛盾？本文从三起具有公益诉讼性质的民事行政关联诉讼典型案例的审判过程、审理结果和审判经验的实证分析入手，结合中国社会转型时期对行政公益诉讼制度的现实需求，在论析行政公益诉讼制度建构的理念价值的同时，探讨以审判权的能动运行促进和推动行政公益诉讼制度建构的司法路径，以期对我国行政诉讼法立法的修改完善有所裨益。本文所讨论的法理学问题是：一是从事行政审判的法官在审理案件过程中如何对在私益诉讼中凸显出的社会公益诉求进行法律识别；二是从事行政审判的法官选择什么样的路径和方法来应对和处理行政诉讼中涉及社会公益诉求的各种社会矛盾；三是从事行政审判的法官在缺乏公益诉讼制度的情况下，是否应当承担“自然法”宣示者的社会责任；四是法官对于行政诉讼中私益与公益交织在一起的特殊情形如何进行法律适用；五是在中国转型社会的现阶段行政公益诉讼制度建构的路径选择中法官应当起到怎样的引领作用。

　　一、典型案例的启示与思考

　　近十年来，我国关于行政公益诉讼的理论研究和实践探索虽然取得较为丰硕的成果，但未能透过行政法官的审判实践经验来研究行政公益诉讼规则设计和制度建构。本文选择的典型案例来源于武汉市汉阳区人民法院民事一审和武汉市桥口区人民法院行政一审、武汉市中级人民法院行政二审均已审结的三起民事行政关联诉讼案件。这三起典型案例的起诉者均为居住在武汉市汉阳区的公民马长松。马长松是武汉市园林局下属国营汉阳渔场的职工，同时也是该渔场龙阳湖渔业养殖承包人。龙阳湖位于武汉市汉阳区，是武汉市人民政府特许从事渔业养殖的面积较大的湖泊。2004年，原告马长松与国营汉阳渔场经协商一致后签订了渔业养殖承包协议，并开始承包养鱼。但养殖经营却并不顺利。由于龙阳湖附近大部分企业的生产污水、居民生活污水和地面径流污水均未经处理而直接向湖内排放，加上渔业养殖大量使用人工饲料和消毒药水等多种污染，造成湖水大面积污染，经常发生死鱼现象，最后龙阳湖的水质达到劣五类水体污染标准，凡投放的鱼苗立即死亡，根本无法从事渔业养殖。马长松承包后所投入的资金几乎全部损失，经济损失经过鉴定有239万元之巨。面对因水污染所造成的经济损失，马长松选择龙阳湖附近正在排污的大型企业武汉卷烟厂作被告，向法院提起环境污染侵权民事诉讼，请求法院依法判令被告承担因环境污染造成其渔业养殖的全部经济损失。在民事诉讼过程中，由于民事诉讼证据难以确定环境污染多因一果的赔偿责任，原告马长松与其代理律师为了确保民事诉讼私益目的实现，试图通过提起行政诉讼收集民事环境侵权责任的证据。马长松将武汉市环境保护局和武汉市水务局告上法庭，请求法院依法判决其履行防治和防护龙阳湖水污染的法定职责并附带赔偿因行政不作为而造成的经济损失2元。

　　案例一：原告马长松诉被告武汉卷烟厂、武汉市水务集团有限公司、武汉市城市排水发展有限公司、武汉市城市建设基金管理办公室、武汉市城市建设投资开发集团有限公司环境污染侵权损害赔偿纠纷案。一审法院案号为武汉市汉阳区人民法院(2007)阳民二初字第43号。一审法院审理结果是裁定准予撤诉。

　　案例二：原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院(2007)桥行初字第27号，一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院(2008)武行终字第24号，二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

　　案例三：原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责附带行政赔偿案。一审法院案号为武汉市桥口区人民法院(2007)桥行初字第28号。一审法院审理结果是裁定驳回起诉。上诉人马长松不服判决上诉至武汉市中级人民法院，二审法院案号为武汉市中级人民法院(2008)武行终字第33号。二审法院审理结果是裁定准予撤回上诉。

　　(一)审判过程：私益诉讼隐含公益诉求带来的诸多问题

　　马长松提起的民事侵权赔偿纠纷案件在一审法院的审理过程并不顺利，法官在案件审理过程中发现很多问题：

　　首先，证据规则和举证责任分配问题。虽然在民事环境污染侵权诉讼案件审理中实行举证责任倒置，但本案中的水质污染是多因一果所致，被告武汉卷烟厂拿出了行政机关颁发的排污许可证和污水处理达标检测报告辩称龙阳湖的水质污染与己无关，同时辩称龙阳湖周边还有几十余家企业事业单位生产污水和几十万户居民的生活污水都在向龙阳湖直接排放，原告马长松应当去起诉其中没有排污许可证或污水处理不达标的企业事业单位和负责生活污水处理的部门。原告马长松就此追加负责当地生活或污水处理的武汉市水务集团有限公司等四家国有企业作为本案民事侵权赔偿诉讼的共同被告。然而，被追加的四个共同被告均辩称其虽然负有处理生活污水的责任，但他们是靠政府财政拨款和水费收取来进行城市生活污水处理的，因为没有经费保障无法履职的应当免责。另外，五被告均辩称雨雪天地面径流的污染源以及马长松自己承包渔业养殖过程造成的环境污染同样也是造成水质污染的多种原因之一，这个污染原因不能由他们承担赔偿责任。对于多因一果的环境侵权情况如何划分环境污染的民事侵权赔偿责任？在民事诉讼证据规则规定环境侵权举证责任倒置但举证证据难以证明待证事实的情况下，法官如何再次分配举证责任？

　　其次，环境污染责任划分技术鉴定困难问题。对大面积湖泊水体环境污染原因的相关鉴定证据的技术含量要求很高，且现在还没有环境侵权的鉴定标准。环境侵权责任鉴定所需高昂的鉴定费用究竟由谁来承担？对于提供了政府行政机关依合法程序颁发的排污许可证及污水处理达标检测报告的企业是否可以认定其免责？工业排污、生活排污、自然污染和养殖业污染的成因和责任分担标准究竟如何划定？这没有一个明确的比例，目前也无法进行专业的技术鉴定来确定。如此一来民事诉讼案件的审理陷入了僵局。

　　再次，私益诉讼中隐含公益诉求的法律识别和价值判断问题。根据民事法官的释明和对举证责任的再次分配，原告马长松如果不能再提交相应的补强证据，法院可能难以支持他的民事诉讼请求。为了突破民事诉讼举证的困境，实现保护私益目的，马长松提起了行政取证之诉。虽然原告马长松在民事诉讼过程中提起行政诉讼的最初目的是为收集民事诉讼证据，亦即是出于追求私益的目的。但是，环境污染多因一果带来的民事审判难题实际上就隐含着对社会公益的诉求。通过行政诉讼收集民事诉讼证据虽然是误打误撞引发了公益诉求，但其实社会公益早就隐含在众多的私益诉讼之中。

　　(二)审判结果：基于社会公益诉讼性质的司法难题

　　关于原告马长松诉被告武汉市环境保护局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：我国环境保护的行政管理法定职责是实行严格的地域管辖职责划分，现行法律法规和规章均已明确授权规定由地方各级人民政府及各级人民政府的环境保护行政主管部门对本行政区域内的环境保护工作实施统一监督管理。龙阳湖地处武汉市汉阳区辖区内，其环境污染防治和保护的行政管理职权理应由武汉市汉阳区人民政府及武汉市汉阳区环境保护局承担。因此，鉴于本案被告武汉市环境保护局的被告主体资格不适格，一审法院裁定驳回原告起诉。

　　关于原告马长松诉被告武汉市水务局履行法定职责一案，一审法院经审理后认为：现行法律法规规章并未明确赋予水务局履行水污染防治的法定行政管理职责。因此，被告武汉市水务局不是对龙阳湖水污染防治履行法定行政管理职责的适格主体。鉴于原告马长松对本案适格被告主体的诉讼对象选择错误，一审法院同样裁定驳回原告起诉。

　　一审法院两份驳回起诉的行政裁定书给马长松试图通过行政诉讼收集民事诉讼证据的梦想当头一棒。原告马长松不服一审法院裁定向武汉市中级人民法院提出上诉。经二审法院调查，承包合同虽然是马长松个人签订，但有40名原渔场职工在其承包的养殖场工作，马长松诉讼的目的还涉及40名职工生活保障的群体性利益问题，案件审理存在着一定的社会不稳定和不安定因素。

　　在上诉过程中，上诉人马长松还通过其代理律师邀请了专门从事环境公益诉讼事务的知名学者作为诉讼代理人，主流媒体对行政诉讼二审案件的审理情况进行了报道，龙阳湖水质污染所涉及环境保护公共利益的问题迅速成为当地政府行政机关、老百姓和社会舆论热议的公共话题，私益诉讼的目的意外引发了社会公益的诸多问题，使二审过程明显地显现出公益诉讼的性质和特点。这三起民事行政关联诉讼表象上是原告马长松个人提起的三起私益诉讼，但实质上既有隐含群体性利益的诉求，又凸显公益诉求。如何通过解决行政私益诉讼满足人民群众的司法期待，成为二审行政法官面临的难题。

　　(三)审判经验：基于审判过程和处理结果的法理学诘问

　　鉴于上述司法难题，合议庭尝试将行政诉讼协调和解和民事诉讼调解相结合，应对民事行政关联诉讼所涉及社会公益诉求，将行政审判中凸显的公益诉求与民事侵权纠纷合并化解，通过妥善化解民事行政关联案件中所涉及的个人利益、群体性利益和公共利益矛盾纠纷，妥善解决关联诉讼涉及的社会公益诉求。法院通过协调和解的沟通方式使被诉行政机关认识到其在履行法定职责上确有欠缺，被诉行政机关在诉讼过程中根据法院提出的司法建议及时改进工作，依法积极履行龙阳湖水污染治理和防治相关的法定职责，有效地促进了龙阳湖的环境污染治理和防治工作。经过合议庭多次主持行政协调和解及一审法院积极配合做好民事调解工作，马长松提出的渔业养殖损失及40名渔场职工的生活安置问题均得到了当地政府和主管行政机关的妥善安置和补偿，马长松与行政机关之间就履行法定职责的问题也达成了谅解。于是，马长松自愿提出撤回民事一审起诉和行政上诉的申请，三起民事行政关联诉讼案件均以撤诉方式审理结案。

　　三起案件妥善处理的审判经验是：法官在没有行政公益诉讼制度的情况下，运用行政协调和解和民事诉讼调解相结合的司法审判方法，一并妥善解决了带有公益诉求的民事行政关联诉讼案件。行政审判权的运行既解决了私益诉讼纠纷，又化解了其中涉及的社会公益诉求，案件以私益诉讼为起点，以公益诉讼为终点，实现了法律效果与社会效果的统一。这三起民事行政关联诉讼典型案例的审理过程和处理结果向法学理论界提出的问题在于：如何在私益诉讼和公益诉求之间寻找兼顾私益和公益的平衡点？在私益诉讼案件审理过程中法官如何创造性地适用法律来实现社会公平正义？行政法官的实践经验实际上已经为我们预见了行政公益诉讼制度建构的未来。

　　二、价值理念的确立与追求

　　面对审判过程中显现出的社会公益诉求问题，我们有必要从法理学的层面来思考公共利益概念的界定和我国行政公益诉讼制度建构的价值取向。“公共利益是由社会总代表所代表的、凌驾于社会之上的、形式上或实质上的社会利益。”①然而，因其在不同时代的内涵各不相同。对于行政诉讼中的“公共利益”的概念如何界较为困难。而且，行政诉讼中的公共利益与一般意义上的公共利益又有所区别，行政诉讼中的公共利益不仅具有整体性和普遍性的特点，还必须具有诉讼程序上的可操作性和实际意义。行政公益诉讼是指为了维护社会公共利益而进行的行政诉讼。法官如何识别和认定行政诉讼案件中所涉及的公共利益，如何识别公益与私益、公共利益与国家和政府利益的区别，需要从行政诉讼的目的和公益诉讼的价值理念来进行识别和判断。

　　(一)现代行政审判权能动运行的价值理念

　　“当今中国社会与现代西方发达国家的社会相比，具有明显的二元性和复杂性。”②行政公益诉讼是社会发展到一定阶段的必然产物，是体现社会法治化水平的重要标志。当前，公益诉求凸显的行政诉讼案件类型相对集中在环境资源保护、国有资产流失、反垄断、公共管理职责履行等范畴内。但是，我国现行的司法制度体制和法律制度框架并未设置行政公益诉讼程序制度，加上现在各地法院普遍实行的是严格的立案审查制度，大量涉及社会公益的行政诉讼还是难以被法院受理立案。正如本文典型案例一样，目前只能是通过私益诉讼的方式进入行政诉讼程序实现公益诉求。
安徽省马鞍山市人民政府


马鞍山市人民政府印发马鞍山市鼓励和吸引外来投资若干规定的通知

当涂县、各区人民政府，市政府各部门、直属机构， 有关单位：
现将《马鞍山市鼓励和吸引外来投资若干规定》印发给你们。望认真遵照执行。

马鞍山市鼓励和吸引外来投资若干规定

第一条 为鼓励和吸引外来投资，做好新形势下招商引资工作，促进我市经济持续快速健康发展，特制定本规定。
第二条 本规定适用于境外和市外自然人、法人和其他组织在我市投资兴办的企业(以下称外来企业)； 但从事房地产开发经营的企业除外。
第三条 各有关单位应切实履行职责，简明手续，严格按照市人民政府的规定， 为全市经济发展提供优质高效服务。
第四条 凡国家、省规定对外来投资和外来企业的各项优惠规定，市政府及有关部门应及时足额兑现。
第五条 外来企业依照法律、法规的规定， 缴纳税款和社会保险基金。
第六条 对外来企业的各项行政事业性收费， 必须以法律、法规、国务院及其计划、财政主管部门和省人民政府的规定为依据。
第七条 对外来企业按以下规定实行奖励：
(一)产业结构调整奖。外来投资符合国家和省、市重 点鼓励发展的产业的， 按以下计奖：
1． 投资合人民币1000万元以上(包括本数，以下条款同)，不足2000万元的， 奖励人民币5万元；
2． 投资合人民币2000万元以上，不足3000万元的， 奖励人民币15万元；
3． 投资合人民币3000万元以上，不足4000万元的， 奖励人民币25万元；
4． 投资合人民币4000万元以上，不足5000万元的， 奖励人民币35万元；
5． 投资合人民币5000万元以上，不足1亿元的， 奖励人民币50万元；
6． 投资合人民币1亿元以上的， 奖励金额由市人民政府另行决定。

(二)管理示范奖。
外来投资合人民币l000万元以上，又属世界500强企业或行业中国际领先企业、著名品牌产品企业、 国内著名企业、 国内上市公司， 且对我市企业管理水平的提高起明显示范带动的， 按以下计奖：

1. 属世界500强企业， 奖励人民币50万元；
2． 属行业中国际领先企业，奖励人民币40万元；
3． 属著名品牌产品企业或国内著名企业，奖励人民币30万元；
4． 属国内上市公司，奖励人民币20万元。
符合以上多项计奖标准的，按其最高额计奖项计奖，不多项计奖。

(三)科技引导奖。
外来企业投资高科技领域，产品符合《国家高新技术产品目录》，按以下计奖：
1． 投资合人民币100万元以上，不足500万元的，奖励人民币5万元；
2． 投资合人民币500万元以上，不足1000万元的，奖励人民币25万元；
3． 投资合人民币1000万元以上的，奖励人民币50万元。

(四)就业安置奖。根据劳动合同和实际安置就业三年以上进行核定，安置下岗失业人员一名给予3000元人民币奖励；安置残疾人一名给予6000元人民币奖励，福利企业除外。

(五)技术创新奖。
在高新技术或先进技术、新产品、国家火炬计划项目产品等研究开发和产业化方面取得突出成效， 获国家、省(部)认定的，本着每项成果在本市不重复计奖的原则，按以下标准一次性计奖：

1.国家火炬计划重点高新技术企业
(1)销售收入1亿元以上，不足2亿元的，奖励人民币70万元；
(2)销售收入2亿元以上的，，奖励人民币100万元。

2．重点国家级火炬计划项目、重点新产品
(1)销售收入5000万元以上，不足8000万元”的，奖励人民币30万元；
(2)销售收入8000万元以上的，奖励人民币50万元。

3、国家级火炬计划项目
(1)销售收入2000万元以上，不足5000万元的，奖励人民币10万元；
(2)销售收入5000万元以上的， 奖励人民币20万元。

4、省级高新技术企业、先进技术企业

(1)销售收入2000万元以上，不足5000万元的，奖励人民币15万元；
(2)销售收入5000万元以上，不足1亿元的， 奖励人民币30万元；
(3)销售收入1亿元以上的， 奖励人民币40万元。

5、省级高新技术产品，销售收入2000万元以上的，奖励人民币l0万元；省级火炬计划项目、重点新产品，销售收入2000万元以上的，奖励人民币5万元。

(六)出口创汇奖。
按当年出口收汇实绩每美元奖励4厘人民币计奖；超上年出口收汇实绩的部分，按每增加1美元奖励人民币1分钱计奖。

(七)重大贡献奖。
依法经营、安全生产、社会治安综合治理等符合法律法规的要求，解决再就业百人以上或产品达到国际国内领先水平、 生产经营产生重大关联经济效应，对我市经济和社会发展作出突出贡献的，授予重大贡献奖。除授予荣誉称号外， 并根据贡献实绩，给予人民币100万元以上、 500万元以下的奖励。

产业结构调整奖、管理示范奖、科技引导奖， 在企业建成投产后兑现。
就业安置奖、技术创新奖、出口创汇奖，根据实现情 况及时兑现。
重大贡献奖，由市人民政府组织每年评定一次。

第八条 根据外来投资的产业、项目、规模、期限，可在以下范围内，议定对外来企业或具体项目的优惠：

1． 由市土地发展中心按照国有土地资本运营有关规定，除出让外，可采取租赁、入股等有偿使用方式提供土地使用权；对符合《划拨供地项目目录》的，可以划拨方式提供土地使用权。
2． 所需水、 电、气、交通、 通信等公用基础设施，外部建设由市人民政府或相关单位负责； 内部相应配套部分，必要时由市人民政府指定相关单位出资建设，优惠出租。
3． 引资方可以建设标准厂房，以优惠价出租、出售供外来企业使用，也可由外来企业先租后买或由引资方折价参股。
4． 外来企业领办或创办高新技术产业，建设期内风险投资贷款，由市财政按银行同期贷款利率，给予两年内的全额贴息。
5． 外来企业投资绿色产业、净化产业等环保相关产业项目，对我市生态环境保护起到积极作用，可给予专项资金扶持：
(1)投资合人民币100万元以上，不足500万元的，给予人民币5万元扶持；
(2)投资合人民币500万元以上，不足1000万元的，给予人民币20万元扶持；
(3)投资合人民币1000万元以上的，给予人民币30万元扶持。

第九条 对外来企业的研发、技改、员工培训等活动，依照下列规定补贴：

1． 外来企业科研开发机构的研发项目，实施后对我市产业结构调整、产品更新换代、形成产业基地有重大作用的，对项目研发直接费用，给予30％补助。
2． 外来企业实施技术改造项目， 能牵动我市经济增长，其项目贷款，由市财政给予以下贴息：
(1)贷款合人民币1000万元以上，不足3000万元的，按银行同期贷款利率50％贴息一年；
(2)贷款合人民币3000万元以上，不足5000万元的，按银行同期贷款利率70％贴息一年半；
(3)贷款合人民币5000万元以上的，按银行同期贷款利率贴息两年。
以上贷款期限或项目建设期限不足规定贴息年限的，按实际期限予以贴息。

3． 外来企业未在规定的时限内获得出口产品应退税款，其占用的流动资金，由市财政给予相应的贴息。
4． 外来企业应严格执行环保“三同时”。生产经营过程中因转产等特定事由产生污染源，能及时治理并取得实效，投入500万元以上的， 给予实际投资额5％的一次性补助。
5． 外来企业参加由市人民政府组织的员工培训、高级管理人员外派考察、经贸洽谈会摊位费开支等，按实际发生直接费用的50％予以补助。
6． 由市电子商务中心为外来企业免费开通电子商务网站，提供优质服务。

第十条 外来企业参与我市国有企业重组，可实行不同比例的人资分离。

第十一条 外来企业经营者、管理技术人员在专家津贴、优秀经营管理者、优秀专家推荐或评比中享有我市同类人员的同等待遇。
第十二条 在马鞍山经济技术开发区的外来企业，除执行本规定外，同时执行国家、省规定的省级经济技术开发区的优惠规定。
第十三条 本规定未尽事宜，相关法律、法规等有规定的，从其规定；实施中，国家、省有新规定的，按新规定执行。

第十四条 当涂县、各区人民政府可参照本规定执行。

第十五条 市外资办、财政局根据本规定制定操作规程。

第十六条 本规定具体应用中的问题,由市财政局、市政府法制局共同解释。

第十七条 本规定自发布之日起施行