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浅论胁从犯中的胁迫——威胁侵害非法利益应否归入胁迫要件/马云星

作者:法律资料网 时间:2024-05-11 01:26:39  浏览:9527   来源:法律资料网
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浅论胁从犯中的胁迫——威胁侵害非法利益应否归入胁迫要件

马云星



内容提要:
胁从犯是我国刑法特有的一种共同犯罪人的分类,合理界定胁从犯对准确适用刑法处理司法实践中出现的胁从犯案件,具有重要意义。而对胁从犯中胁迫要件的正确理解,则是解决这一问题的关键。故本文拟以此问题为主要内容,通过以下几个部分的论述,从胁从犯的犯罪属性、胁从犯的刑罚等方面进行分析。最终得出自己的结论:威胁侵害非法利益不应属于胁从犯构成要件中的胁迫。

关键词:
胁从犯 胁迫 非法利益

根据刑法总则的规定,胁从犯是指受胁迫而参加犯罪的人。对于胁从犯,刑事立法设置了较为宽大的刑罚幅度,以求体现我国对共同犯罪人给予区别对待的基本刑事政策。因此,为了在处理共同犯罪案件时准确的认定胁从犯,对其正确量刑,做到罪责刑相适应和不枉不纵,从而实现刑法公平、正义的价值追求,就必须合理的界定胁从犯的成立要件,特别是对其中的“胁迫”加以正确地认识。
然而,由于刑法总则条文和各种有权解释都未对胁从犯成立要件中“胁迫”的内容进行详细的描述;同时,学者对这一问题在各自的学理解释中又存在不同的见解。故在刑法理论和司法实践中仍存有对胁从犯中“胁迫”的某些疑问。其中,“胁迫”应否包括他人以侵害行为人自身非法利益为内容的威胁或强制;换言之,侵害非法利益是否胁迫的内容,受此种威胁而犯罪是否构成胁从犯,便是本文所要讨论的主要问题。
如前所述,对胁从犯中的胁迫要件,包括威胁侵害非法利益在其中的定位,学理解释中已经存在一些不同的观点。如通说认为,胁从犯中的胁迫一般是指精神上受到强制,如以损害健康、揭发隐私、毁坏财物等对行为人进行胁迫。 这里,通说仅仅是根据胁迫的本质,对胁迫的内容进行了一些学理上的列举。但是,通说的这种表述,并没有明确胁迫内容的合法与否,即没有明确界定针对行为人非法利益的侵害威胁,如恐吓揭发他人犯罪行为的“隐私”、毁坏他人犯罪所得的赃物、催逼赌债等等,是否胁从犯成立要件中的胁迫。因此,我认为通说的表述有模糊之处。与此相对,有的学者则明确指出:在面临胁迫时为保住非法利益而犯罪可成立胁从犯。 申言之,行为人受到他人以侵害自己非法利益为内容的威胁或强制而实施犯罪的,可以构成胁从犯;侵害非法利益应该属于胁从犯中的胁迫。
比较以上诸种学说,我认为,那种将侵害行为人非法利益为内容的威胁或强制也视为胁从犯中胁迫的观点,存在偏颇。相比而言通说则较为可取,但仍须加以澄清,即还需要明确地将针对行为人非法利益的侵害威胁从胁迫要件的范围内加以排除,方更为妥当。具体理由详见下述:
一、此种“胁迫”与胁从犯的犯罪属性不符。
首先,受胁迫而参加犯罪是胁从犯的本质特征,也是其在各共同犯罪人中获得最为宽大处罚的根本原因。而之所以胁迫能够对胁从犯的刑事责任产生如此重要的影响,就在于它能够对行为人的精神造成一定程度的强制,使其因为惧怕自身利益的丧失或受到他人的现实侵害,而屈从于威胁实施犯罪。但是,我认为以侵害行为人非法利益为内容的威胁或强制,不应属于上述意义的胁迫。此种“胁迫”对行为人精神强制的程度,不足以达到刑法对胁从犯的构成要求。
作为非法利益的持有者,行为人应该明知自己的此种“利益”,如赃物、赌债、负案在逃现状等等,随时可能被国家、被害人或者其他人剥夺。所以在这种认识的支配下,非法利益的丧失对行为人的精神究竟能够产生多大的强制力,以及这种强制力是否足以达到刑法对成立胁从犯所要求的受胁迫程度,都存在疑问。换言之,从行为人主观心理的角度,我认为,行为人在受到这种以侵害其非法利益为内容的“胁迫”时所产生的恐惧感,性质上属于其取得、持有非法利益这一先存事实而必然的附带后果。而具有通常智力和法律意识的行为人,应该对二者的这种因果关系存有明确的认识。故此时不论是相比那种侵害合法利益威胁所产生之恐惧的程度而言,还是行为人抗拒这两种恐惧拒绝犯罪的难度而言,上述两种胁迫的效果,差距都是十分明显的。相应地,前种情况成立胁从犯的合理性程度也要低的多。
其次,我国刑法对主犯、从犯和胁从犯,是采用按作用为主的标准进行分类。因此,确定胁从犯,我认为还是应该主要着眼于行为人在共同犯罪中所起的作用。而这里所指的作用,也就是行为人实施犯罪给法益所造成的现实损害或危险状态。所以,如何衡量存在胁迫因素时犯罪行为使法益受到的危害程度,便成为确定行为人在共同犯罪中的作用,进而判定胁从犯的关键。这里,我认为学者的以下见解值得参考:被胁迫的程度……与其行为的法益侵害程度成反比例。被胁迫程度轻,说明他参加犯罪的自觉程度大一些;相反地,其行为的法益侵害程度也要严重一些。 据此,具体到因非法利益受侵害“胁迫”而犯罪的行为人,如前所述,其精神上受强制的程度微乎其微,远比合法利益受侵害威胁而实施犯罪的真正胁从犯具有更大的意志自由。因此从其行为对法益的危害程度来看,并不会因其受到此种“胁迫”而必然出现任何减轻的表现,其在共同犯罪中的作用也不会因之而有所减弱。故将这种情况的行为人认作胁从犯处罚,有悖我国刑法对犯罪人分类的基本标准。对此,可能有人会认为:实践中受此种“胁迫”而犯罪的行为人,在主观上确属“情有可原”。而无视这种现实,仅以犯罪的法益侵害程度为标准,一概将行为人排除于构成胁从犯的可能之外,似有客观归罪之嫌。但是刑法学是规范学而不是事实学,什么样的因素是构成要件,只能根据刑法的规定来确定,而不能根据已经发生的事实来确定,也不能根据所谓“人之常情”来确定。
二、此种“胁迫”与胁从犯的刑罚不适应。
首先,从法律规定的表面考察。我国刑法总则条文为胁从犯设定了非常轻缓的量刑规则,即对于被胁迫参加犯罪的,应当按照他的犯罪情节减轻处罚或者免除处罚。一方面,刑法对胁从犯采用了“必减”原则,明确规定对于胁从犯“应当”而不是“可以”从宽处罚。另一方面,在具体的刑罚裁量幅度上,又规定对其实行减轻或免除处罚。故简单比较便不难看出,较之对主犯、从犯、教唆犯等其他共同犯罪人,以及其他犯罪形态中出现的,如未成年犯、犯罪预备、未遂、中止等情况的处理,刑法对胁从犯的刑罚设置与为避险过当这样具有一定正当性的犯罪情形的设置基本相同,足以体现出立法者明显的宽大倾向。
而究其原因,我认为,依刑法客观主义的主张,这种对胁从犯的显著轻缓处罚,盖源于其独特的本质,即胁从犯所内含的法益冲突与权衡。详言之,尽管胁从犯的犯罪行为使国家或他人的法益受到危害,但其主观上却是迫于他人胁迫,出于自保生命、健康、财产等合法利益的目的;同时客观上这些利益也确实值得法律所保护。故两利相权,刑法正是基于这种法益的权衡,而将本应给予行为人的严厉处罚进行了修正。但是,任何人不得因自身的不法行为获得利益(Commodumex ex injuria suanemo habere debet.)。 由于非法利益根本不应当受到法律的维护,因此,如果把侵害行为人非法利益为内容的“胁迫”也归入胁从犯中胁迫要件的范围,则必然会导致非法利益成为刑法保护客体的局面,从而彻底抹煞胁从犯设立及其刑罚特别设置的正当意义与价值。
其次,根据罪责刑相适应原则,如此轻缓的刑罚必然要求以相应程度的犯罪、刑事责任作为前提,即需要与犯罪行为对法益的侵害,及其应受刑罚惩罚的必要性相适应。否则,便失去了胁从犯设立与适用的合理基础,进而违反了罪责刑相适应的刑法基本原则。但是,正如上文所述,受到以侵害自身非法利益为内容威胁而实施犯罪的行为人,不仅在主观上因此种“胁迫”的强制力微弱而存在很大的意志自由,实施犯罪的主观恶性和可非难性较大。而且,客观上受此种“胁迫”而实施的犯罪,无论是对法益的侵害还是行为人在共同犯罪中的作用,相比真正的胁从犯,也没有任何减轻的表现。因此对这种行为人适用胁从犯的量刑原则,必然会造成对犯罪分子的轻纵,不利于刑法法益保护机能的实现。
同时,法治应当是良法之治,当代罪刑法定主义中的“法”应当是良法、正义的法,而不包含恶法、非正义的法。如果承认受到这种“胁迫”而犯罪的行为人可以构成胁从犯,并获得减轻或者免除刑罚的处理。那么在各共同犯罪人之间,必然会出现刑罚分配的不均衡与不公正。与此相对,犯罪嫌疑人也可能以犯罪前受到他人的此种“胁迫”为辩护理由,获得从轻处罚。而这些都是一般国民的法感情和正义观念所无法接受的,也必然会造成对刑事法治正义性的动摇。
综上,我认为作为在共同犯罪案件中准确界定胁从犯的关键,明确刑法规定中胁迫要件的内容非常必要。而这其中,必须把那种以侵害行为人非法利益为内容的威胁或强制加以排除,从而澄清和弥补刑法理论和实践中在胁从犯认定问题上的模糊和漏洞,进而在各共同犯罪人之间更加合理的分配刑罚,充分实现刑法惩罚犯罪、保护人民的目的和作用。

参考书目:
《刑法学》高铭暄、马克昌主编 中国法制出版社 1999年1月第1版
《犯罪通论》 马克昌主编 武汉大学出版社 1998年7月第1版
《刑法的基本立场》 张明楷著 中国法制出版社 2002年10月第1版
《刑法分则的解释原理》 张明楷著 中国人民大学出版社 2004年1月第1版
《陈兴良刑法教科书之规范刑法学》 陈兴良著 中国政法大学出版社 2003年8月第1版
《刑法总则案例教程》 黄伟明主编 北京大学出版社2004年3月第1版
《人大报刊复印资料》 2005年第1至10期

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试析互联网时代下的公众参与和政府信息公开

吕春野


【摘要】:随着5月1日《政府信息公开条例》的正式实施,中国现实中方兴未艾的公众参与实践或许会藉此获得强有力的制度性支撑,同时,一个必须正视的事实是,当今世界的信息化与网络化程度不断提高。在互联网时代背景下,对“互联网—政府信息公开—公众参与” 三者之间的关系进行一番尝试性解读,或许会有特殊的意义。

【关键词】:政府信息公开 公众参与 互联网

一、引言

  在一个以经济的市场化、政治的民主法治化、文化的多元化为时代标签以及整个世界日益信息化与全球化的现代社会里,政府信息公开已成为信息化时代与互联网时代背景下民主与法治建设的重要内容。建构并不断发展完善政府信息公开法律制度及相关配套制度是法治先进国家的重要标志,亦是法治后进国家需不断努力前进的方向。在世界范围内,政府信息公开法律制度蔚然兴起以及国内民主法治进程不断推进的背景下,2007年,《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《公开条例》)颁布,并于2008年5月1日开始正式
实施。

  公众参与在中国早已不再是一个陌生的新鲜事物,无论是在国家立法层面还是在行政机关的行政活动层面都已有大量的公众参与实践,公众参与在中国的民主化道路上俨然已成为一道亮丽的风景线。然而不无尴尬的是,中国式公众参与的软肋与深层次的硬伤—公众参与的虚置与形式化—依然在隐隐作痛,刺伤着每个坚守民主信仰并实践参与行动的现代公民。政府信息公开法律制度作为支撑与保障公众参与有效性的基础性制度,[1]其可预期的制度价值正承载着无数民主斗士与一般公民的无限希冀和期待。互联网是21世纪的时代标志,网络作为政府信息的新型载体与依托,给政府的信息公开提供了更加多元化与便利化的公开方式选择,开辟了公众参与的新路径,同时也给中国的公众参与民主实践带来了新鲜的气息。本文尝试着以政府信息公开为分析基点与媒介,对有关《公开条例》实施前的公众参与图景,互联网与政府信息公开、政府信息公开与公众参与以及互联网与公众参与等方面作一点初步、肤浅的分析与梳理,以期在互联网时代背景下对“互联网—政府信息公开—公众参与”三者之间的关系进行一番尝试性解读。

二、公众参与在中国—《公开条例》实施前的公众参与图景

  改革开放初期,在传统计划经济体制的惯性思维下,中国未曾摆脱“威权行政”桎梏的束缚,国家的触角延伸至社会和个人生活的方方面面,公民更多的是作为国家活动的对象或客体而存在,由于公民法律意义上主体地位与独立利益的缺失,普遍、有效的公众参与在中国几乎没有生存和发展的空间。随着20世纪90年代国家经济政策与制度理念的变革、国民经济的不断发展以及民主化进程的加速,中国社会结构开始经历深刻且意义深远的“社会主体结构由一元化—多元化”[2]“社会关系结构由身份社会—契约社会”[3]的变迁,开始摒弃传统的单方性行政管理的做法,鼓励、倡导个人和组织积极参与国家的立法、行政等活动,“协商行政”、“民主治理”的现代治国理念开始在萌芽、扎根。

  1996年的《行政处罚法》[4]和2003年的《行政许可法》、1997年的《价格法》、2000年的《立法法》和2001年国务院制定的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》,以及1989年的《城市居民委员会组织法》和1998年的《村民委员会组织法》都在不同的制度层面上彰显着公众参与精神。这些法律以及其他有关公众参与的法律规范共同构成了中国有关公众参与的整体性制度框架。[5]在这些公众参与法律制度的指引与推动下,公众参与的民主实践在中国蓬勃兴起。

  一个尴尬的事实是,至少在行政机关看来,公众参与意味着会增加财政开支,损及行政效率,于是行政机关总是千方百计地推脱公众参与,尤其对那些官僚主义思想浓重以及习惯于“暗箱操作”的官员来说,公众参与更是意味着一束阳光,会将他们在黑暗中秘密进行的不法勾当暴露殆尽。因此,如果相应法律规范没有明确规定公众参与,他们会对公众提出的有关参与申请,以没有明确法律依据为由百般推脱;即便有关法律明确规定了行政机关负有保障公众参与的义务,他们迫于法律的硬性约束,无奈之下在形式上允许相对人参与,但对相对人提出的意见、提交的证据或听证会中所形成的听证笔录却置之不理,仍然根据他们先前掌握的有关事实、证据以及价值观念的预设来作出行政决定,从而导致公众参与的虚置和形式化。如此一来,公众参与作为相对人极其重要的程序性权力,更像是一种“泡沫权利”,在参与行政活动之前及参与过程中极其美丽诱人,但一旦行政过程结束就会像泡沫破灭后飘散在空气中化为虚无,仅留下一段美好的回忆与联想罢了。行政机关与公众二者间信息的不对称占有,作为影响公众参与有效性的一个基础性因素,客观上呼唤政府信息公开法律制度的确立与建构,以实现行政机关与公众间信息占有的平衡,保障公众参与实现其预期的价值与理念。

  然而客观地说,在《政府信息公开条例》颁布之前,中国确实已经出现政务公开[6]的若干规定与实践:在立法机关方面,有1988年的《全国人大常委会新闻发布会工作规则》以及1989年《全国人民代表大会议事规则》等有关公开的规定;在行政机关方面,1999年公安部发布《关于在全国公安机关普遍实行警务公开制度的通知》92000年国家税务总局发布《关于在全国税务系统进一步实行文明办税“八公开”的通知》,2000年国家工商总局发布了《关于在全国工商行政管理系统深入推行政务公开制度的通知》等;在检察机关方面,1998年最高人民检察院发布了《关于在全国检察机关实行“检务公开”的决定》;同时,2000年12月中共中央办公厅、国务院办公厅也专门发布了《关于在全国乡镇机关全面推行政务公开的通知》,2005年3月,中共中央办公厅、国务院办公厅又发布了《关于进一步推行政务公开的意见》等有关政务公开的规定。[7]但是政府信息公开与政务公开有所区别,全国亦缺少一部统一、完整规定政府信息公开的法律规范,有关政务公开的规定多为部门规章或地方政府规章,法律效力低且过于分散,公众参与仍然面临着缺少政府信息公开法律制度所提供的政府信息服务与支持的制度性瓶颈。在这样的现实背景下,统一规范有关政府信息公开的行政法规—《公开条例》作为一个对公众参与现实困境与迫切需要的回应于2007年正式颁布了。

三、互联网与政府信息公开—便捷与安全的逻辑考量

  在现代网络社会中,同传统的信息传播途径相比,网络作为新兴的信息处理与信息传播途径,以其“开放性、共享性、交互性、动态性和传递数据快、覆盖面广等特征”[8]逐渐成为一般民众与国家工作人员日常工作与生活不可或缺的信息武器。与此同时,政府也在顺应着社会网络化与信息化的潮流,逐步推进电子政务建设,“根据最新数据,目前我国各级政府网站的拥有率已经高达86.2%,96%的国务院部门、97%的省级政府、96.7%的地市级政府、87%的县级政府拥有了自己的网站”,[9]在计算机网络的巨大推动与影响下,传统的商业交易活动与政府管理活动都有了新的面貌与气象,“电子商务”、“电子政务”已在世界各地蔚然成风。

  在过去,由于在政府信息公开方面存在着国家机关间的部门分割,束缚了机关间信息的共享,并容易造成信息资源设施的重复建设,于是在现实中,一些国家机关已经尝试着进行部门间信息共享和交流,通过整合相关资源,提升对公众的信息服务水平,推进跨部门合作。尤其对与公众联系密切,其行政活动对公众的权利义务影响也更为直接的行政机关而言,行政机关及它们之间推进使用互联网,为公众参与行政过程提供更多的便捷,提升政府信息公开服务,也慢慢成为网络信息社会的政府加强自身信息化建设的内在要求。互联网为政府信息公开提供便捷、有效的技术式支撑:对属于《公开条例》第9、10、11和12条所规定的政府主动公开的政府信息范围,在采用传统的政府公报、报刊、电视、广播等方式外,使用网络的方式公开该类政府信息也使得政府信息公开更加便捷、覆盖面广且持续时间久远(只要相关网站存在且未遭破坏,相关的政府信息就会存续持久。网络社会中政府公报、报刊的辐射力逐渐减弱,电视、广播更加注重政府信息公开的即时性报道,持续性影响力不足);对属于《公开条例》第13条所规定的依申请公开的政府信息范围,除电话、信件等传统方式申请外,相对人使用电子邮件等网络方式申请政府信息公开也更加经济与便捷,网络为相对人申请政府信息公开提供了多元化及便捷的选择;还有一个现实的公众参与实践中广泛存在的难题是,许多民众不知晓获取相关政府部门政府信息的具体途径,如联系电话、通信地址、电子信箱等,网络也为这种难题提供了便捷、有效的解决方式,现实生活中流行的“有问题百度一下”,“有问题google一下”,通过互联网中的百度或google等网络搜索网站即可方便获取相关政府信息公开的具体途径。

  然而对虚拟计算机网络潜在风险的预估与判断也在时时提醒着敏感的人们:随着网络化、信息化社会的到来,特别是政府机关网络化计算机系统的大规模建立、部门信息基础设施之间及其与国家其他关键信息基础设施之间的进一步融合与交流、公众对网络信息化依赖程度的进一步增强以及民间对政府电子政务建设的更高期待,政府计算机网络面临的各种风险也越来越多,随之而来的政府系统的计算机网络安全问题日益受到关注。于是,一个更为理性的做法似乎是:电子政务建设一方面要扩大网络化政府信息公开的范围,提高透明度和开放力度,保障公民的知情权与参与权,另一方面又要时刻做好各种风险防范与预警工作,警惕并采取切实措施制止对各种政府计算机网络的非法入侵和恶意攻击。部分由于病毒、黑客等人为的有意识破坏,部分由于计算机操作者自身的疏忽过失以及计算机网络软件可能存在的安全漏洞,使得病毒、黑客、国外情报系统等不法攻击有机可乘,政府计算机系统所面临的病毒、黑客等威胁将变得更加严峻和危害巨大。病毒、黑客等在破坏信息基础设施的同时,也将导致信息基础设施与信息基础设施之间的灾难性连锁反应,极大地增加造成信息基础设施瘫痪的“多米诺”骨牌效应以及导致政府计算机所保存的重要的秘密政府信息和属于公开范围的政府信息永久丢失与毁损的危险。病毒、黑客或者会侵入政府计算机网络系统,修改政府信息,使公开的政府信息失真,从而可能会给依赖政府信息的公信力作出相关决定或决策的相对人和其他国家机关造成不可弥补的重大损失;或者会侵入政府计算机网络系统,发布一些违法的不相关信息或广告,影响网络的正常运行;或者直接破坏整个政府计算机网络系统,使其彻底瘫痪,根本无法运作。于是,互联网在给政府信息公开带来便捷的同时,也带来了信息安全的隐患与威胁,如何既能利用互联网的便捷,又能保证政府计算机网络的信息安全,依然是互联网时代政府信息公开的一个基础性课题。

四、互联网时代的公众参与—形式意义与实质意义的融合

  无论是2003年的孙志刚案件,2007年的厦门停建PX石化项目事件,还是新近发生的“躲猫猫”案等一些影响巨大且推动中国民主法治进程的事件,似乎都在诉说着这样一个现象:事件发生后,网络与报纸等媒介第一时间进行了热烈讨论或者报道,将事件抛向社会与公众,形塑着事件的公众影响力与知名度,然后大学的专家学者及其他公共知识分子借助这些媒介或者通过其他场合发表自己的独立意见,提供专业化的智识支持来进行配合式的呐喊,这两种力量结合在一起,便给官方造成了巨大的社会压力与舆论负担,迫使官方需要进一步审视并不断修正着自己的行为,这样便有意无意地形成了社会自下而上影响并推动国家相关的决策或制度的变革与进步。“随着互联网逐步发展,信息交流的扩展,人民的参与意识,特别是对政府的监督和诉求会越来越多。”[10]在中国的民主法治进程中,网络以其特有的虚拟性和广泛的普及性正在成为不可替代的制度进步的助推器,也给公民提供了另一种途径与国家进行非面对面式的互动,网络已经成为新兴而且影响巨大的公众参与方式,以自身特有的方式在推动着公民社会的孕育。

  互联网作为新兴的交流沟通工具,给公众参与带来了更加多元化的方式选择,除了传统的面对面、书信式的交流外,互联网上的电子邮件、网络论坛等“中介式互动”[11]方式也成了公众参与的新兴方式,而且相对于传统方式,网络的虚拟性以及参与主体的匿名有其自身独特的优势,因某些原因在传统公众参与方式下不敢或不能表达的独立意见与言论,可借助虚拟网络平台反映至行政机关,给行政决策或行政决定提供更为多样化的选择空间。当然网络的虚拟性以及参与主体匿名的优势同时也可能意味着是它的劣势,正是由于虚拟,正是由于匿名,也极有可能导致行政机关对公众意见的不予理睬,导致相应意见的回应或反馈的缺乏,于是公众对行政参与的满心欢喜与极大热情极有可能被行政机关的冷漠与无情所亵读,网络化的公众参与也可能仅仅是一种摆设而已。因此,建立某种形式的网络意见的回应和反馈机制以及相应的监督制度则应该是网络化公众参与的必要制度铺垫与逻辑前奏。不管怎样,在网络化、信息化已经成为不可阻挡的世界发展潮流时,加快电子政务(或称电子政府)建设也成了网络化时代背景下政府的一项重要的公共职责。当今世界已经掀起电子政府立法的浪潮,美国、芬兰、澳大利亚、欧盟等都已经制定了统一的、专门的电子政府法,有些国家虽没有制定专门的电子政府法,但通过制定许多相关单行法律或者通过修改行政程序法,也为电子政务扫清法律障碍。[12]

  然而,本文在探讨互联网与公众参与时,其着眼点并不仅仅在于分析互联网作为公众参与的一种形式以及两者之间形式意义上的联系,还试图通过首先分析政府信息公开与公众参与之间的密切联系,并借助政府信息公开这一沟通媒介或者桥梁来进一步分析互联网与公众参与在更深层次意义上的微妙关系—网络提供了政府信息公开的便捷,而政府信息公开又是保证公众参与有效性的制度基石,于是基于政府信息公开的媒介,新兴的网络也在另一个实 质意义的层面上促进了公众参与有效性的实现。

  在中国公众参与图景的解读与分析中,已经看到了蓬勃发展的公众参与民主实践,也看到了公众参与的另一尴尬面—公众参与的虚置与形式化。作为对行政法传统模式的“传送带理论”[13]危机的一种回应以及对宪法上人民主权原则的坚守,目前“一个日益增长的趋势是,行政法的功能不再是保障私人自主权,而是代之以提供一个政治过程,从而确保在行政程序中广大受影响的利益得到公平的代表。”[14]行政过程更多地被视为是一个政治过程,是对各个不同利益的平衡与调和,通过各个与行政活动有利害关系的主体对行政过程的有效参与,来增加行政行为的公信力与可接受性,寻求行政过程与结果的合法性支撑。如前所述,中国的多个法律文件对公众参与行政立法、行政决策与行政决定过程作了明文规定的法律保障,遗憾的是“虽然在规则层面上存在多种民意表达可能性,但在现实中,信息的不对称占有,利益组织化的不均衡,程序公正的缺位,回应和规则机制的虚无,都构成真实、有效民意表达的障碍。”[15]在行政过程中,行政机关和行政相对人之间,尤其是和分散的未经组织化的相对人之间存在着信息占有的不对称,双方信息量不平等,何以能保证双方对最后行政决定的影响亦是平等的?特别是那些专业性、技术性强的行政活动,相应信息的缺少即意味着话语权的丧失。在有行政机关、行政机关的管制团体和分散的未组织化的利益代表三者参与的行政过程中,信息同样起了关键性的作用,“受管制的利益在行政决定的所有阶段都有优势,因为行政机关最终作出决定所必须依赖的信息,在很大程度上来自管制团体”,[16]同时在行政机关对管制团体长期的行政管理中,它们易于形成一定程度上的利益同盟,导致行政机关被管制团体所俘获,形成“管制俘获”,于是一般的、未经组织化的以及信息占有量少的公众在整个三者参与的行政过程中的“花瓶地位”不可避免。行政机关在履行公务职责过程中制作信息以及向其他个人和组织获取信息,它们是社会中最主要的信息拥有者,行政机关基于纳税人的钱所制作和获取的信息属于公共物品,这种公共物品除法律规定必须保密外,都应向全社会公开,否则不仅与政府信息的“公共性”相违背,公众参与的有效性也难以保障。缺少政府信息公开法律制度对公众参与的基础性支撑,公众参与的现实困境似乎是一个死胡同,始终无法绕出来。作为解决公众参与有效性现实困境的一个可行性出路,政府信息公开法律制度的建构似乎也在暗示着公众参与的春天的到来,尽管真正保证公众参与的有效性还需要其他相关制度的配合与支持。

  前已述及,互联网对于政府信息公开的便捷,既有行政机关公布相应政府信息方面的便捷,亦有行政相对人申请获取政府信息方面的便捷。尽管我们或许还未充分意识到网络对政府信息公开制度的潜在革命性影响,但是在网络越来越普及的今天,电子化、网络化政府信息的及时便捷的获得,弥补了政府信息公开申请传统方式的不足,给公众配备了强有力的“信息武器”,一定程度上实现了行政过程中行政机关与行政相对人至少在某个具体行政决定所涉及的相关信息方面尽可能的均衡,增强了公众在行政过程中与行政机关辩论、谈判与协商的筹码,给公众参与的有效性提供了强有力的“信息支撑”。在一定意义上,或许正是新兴的网络使政府信息公开制度价值更加现实与真实。在承认政府信息公开制度是保障公众参与实质有效性的必要基础的前提下,网络亦使得这一制度基础更为稳固与扎实。

注释:
  [1]有关具体的政府信息公开与公众参与的紧密关系参见本文第四部分的分析。
  [2]张树义:《中国社会结构变迁的法学透视》,中国政法大学出版社2002年版,第17页。
  [3]张树义:《中国社会结构变迁的法学透视》,中国政法大学出版社2002年版,第122页。

陕西省人民政府办公厅关于转发省人事厅等部门拟定的非公有制企业调入专业人才和接收大中专毕业生办法的通知

陕西省人民政府办公厅


陕西省人民政府办公厅关于转发省人事厅等部门拟定的非公有制企业调入专业人才和接收大中专毕业生办法的通知
陕西省人民政府办公厅



各设区市人民政府,各地区行政公署,省人民政府各工作部门、各直属机构:
省人事厅、公安厅、工商行政管理局拟定的《陕西省大中城市非公有制企业调入专业人才和接收大中专毕业生办法》,已经省委、省政府贯彻两个《决定》领导小组同意,现转发给你们,请结合实际,研究执行。执行中有何问题,望及时报告。

陕西省大中城市非公有制企业调入专业人才和接收大中专毕业生办法
为了解决大中城市非公有制企业人才短缺的问题,根据省委、省政府《关于大力发展非公有制经济的决定》精神,特制定本办法。
第一条 实行城市人口机械增长控制的大中城市,每年要划出一定的城市人口机械增长控制指标给当地政府人事部门,用以解决非公有制企业调入专业技术人才和管理人才以及接收大中专毕业生进城户口指标问题,并免缴城市增容费。
第二条 调入大中城市非公有制企业的专业技术人才和管理人才,由地市以上人事行政部门所属的人才交流服务机构审核,报经地市以上人事行政部门审批。
第三条 非公有制企业所需的大中专毕业生,应在市场实行供需见面、双向选择的基础上,于先一年11月底分别向企业主管部门申报需求计划(无主管部门的,报当地政府人事部门所属的人才交流服务机构),由地市人事行政部门汇总上报。西安市区由省工商局批准的非公有制企业
或委托省人才交流中心进行人事代理的非公有制企业,大中专毕业生需求计划由省人才交流中心汇总上报。所需的高等院校应届毕业生,由省教委、计委、人事厅列入当年高等院校毕业生分配计划;所需的中等专业学校应届毕业生,由省人事厅、计委列入当年中等专业学校毕业生就业实施
方案。
第四条 到非公有制企业就业的大中专毕业生,凭统一制发的报到证,到当地政府部门所属的人才交流服务中心报到,再由当地人才交流服务中心介绍到非公有制企业。
第五条 大中城市非公有制企业调入的专业技术人才和管理人才以及接收的大中专毕业生,由当地政府人事部门所属的人才交流服务机构实行人事代理制。具体负责人事档案管理、社会保险金收缴、党团关系管理、转正定级、档案工资晋升、职称考评、身份认定、工龄计算、出国政审
等服务工作。
第六条 大中城市非公有制企业调入的专业技术人才和管理人才,凭地市以上人事行政部门批准调入的批复,分配的大中专毕业生凭报到证,到企业所在地公安机关办理落户手续。能够建立集体户口的,立为集体户口;凡不能建立集体户口的,以非公有制企业的门牌号为户号立为家庭
户。
第七条 本办法中的“大中城市”是指各地市人民政府(行署)所在地的城市。


1998年2月11日

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